VII SA/Wa 600/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2022 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2022 r. znak [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: MKiDN), działając na podstawie art. 59 § 2, art. 134 w związku z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej: k.p.a. oraz art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710 ze zm.), dalej: u.o.z.o.z. w wyniku rozpatrzenia wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2021 r. znak: [...] odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, MKiDN stwierdził, że decyzją z 27 maja 2021 r. Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i art. 44 ust. 4 u.o.z.o.z., rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2021 r. poz. 81) w związku z porozumieniem z dnia [...] lipca 2011 r. pomiędzy Wojewodą [...] a Gminą Miasta [...] w sprawie prowadzenia spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] przez Gminę Miasta [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]) nakazał [...] Sp. z o.o. przywrócenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedniego poprzez demontaż nieuzgodnionej przez organ rzeźby literniczej przy fontannie przy Hotelu [...] przy ul. [...] (dz. nr [...] km [...]) w [...] w terminie dwóch miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Pismem z 14 czerwca 2021 r. odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...] Sp. z o.o., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie prowadzonego przez organ postępowania. Pismem MKiDN z 3 grudnia 2021 r. [...] Sp. z o.o. została powiadomiona w trybie art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-i9, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), dalej: ustawa o COVID-19, o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania oraz o przysługującym jej prawie do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do jego złożenia w terminie 30 dni od doręczenia zawiadomienia. Odpowiadając na powyższe powiadomienie, [...] Sp. z o.o. pismem z 22 grudnia 2021 r. wystąpiła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2021 r., wskazując na okoliczności, które spowodowały zarejestrowanie w sekretariacie spółki przesyłki zawierającej ww. decyzję jako doręczonej stronie 1 czerwca 2021 r., pomimo że faktycznie została ona odebrana dzień wcześniej, tj. 31 maja 2021 r. We wskazanym postanowieniu z [...] stycznia 2022 r. MKiDN wyjaśnił, że okolicznością niesporną pozostaje, że decyzja organu I instancji została prawidłowo doręczona stronie, o czym świadczy zwrotne poświadczenia jej odbioru, w dniu 31 maja 2021 r. W rozpoznawanej sprawie termin do wniesienia odwołania rozpoczął tym samym swój bieg 1 czerwca 2021 r., zaś dzień 14 czerwca 2021 r. był ostatnim dniem do terminowego wniesienia odwołania. Oznacza to równocześnie, że odwołanie wniesione 15 czerwca 2021 r. było czynnością dokonaną z przekroczeniem ustawowego terminu. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 58 § 1 i art. 59 § 1 k.p.a. i stwierdził, że wskazana w piśmie z 22 grudnia 2021 r. okoliczność, tj. błędne oznaczenie daty wpływu korespondencji przez jedną z pracownic sekretariatu nie daje podstaw do przyjęcia, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez winy strony. Wskazana omyłka nie spełnia warunku przywrócenia terminu, tj. uprawdopodobnienia braku winy przez zainteresowanego dla dopełnienia czynności, dla której termin był określony. Za chybioną należy ocenić argumentację, z której wynika, że błąd popełniony przez osobę trzecią dokonującą czynności administracyjnych (technicznych) nie może obarczać odwołującego, który nie miał wiedzy o faktycznej dacie doręczenia kwestionowanej decyzji. Utrwalony w orzecznictwie jest pogląd, zgodnie z którym zaniedbania osób, którymi posługuje się strona, obciążają ją samą, a jednocześnie nie uwalniają od poniesienia procesowej odpowiedzialności za takie działania bądź zaniechania. O braku winy w niedopełnieniu w ustawowym terminie określonej czynności procesowej, jak zauważył MKiDN, można mówić tylko w przypadku uprawdopodobnienia przez stronę, że dopełnienie czynności było niemożliwe z powodu przeszkody nagłej i nie do przezwyciężenia, tj. takiej, której nie mogła przezwyciężyć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie MKiDN z [...] stycznia 2022 r. złożyła [...] sp. z o.o., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie. Skarżący zarzucił MKiDN naruszenie: 1) art. 58 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuzasadnione odmówienie skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2021 r., pomimo uprawdopodobnienia przez skarżącego, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jej winy w sytuacji, gdy przyczyną uchybienia terminu były okoliczności nadzwyczajne (nagła poważna niedyspozycja zdrowotna pracownika skarżącego), którym skarżący przy zachowaniu należytej staranności nie mógł przeciwdziałać i o których wpływie na uchybienie terminowi nawet nie posiadał wiedzy; 2) art. 134 w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania w sytuacji, w której przy prawidłowym zastosowaniu art. 58 § 1 k.p.a., organ powinien przywrócić skarżącemu termin do wniesienia odwołania; - wynikające z naruszenia: 3) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ wadliwej oceny dowodu z oświadczenia H. B. - pracownika skarżącego o przyczynach błędnego oznaczenia daty wpływu decyzji i przyczynach uchybienia terminowi przez skarżącego i w konsekwencji błędne uznanie, że okoliczności wskazane w tym wniosku nie uprawdopodabniają, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego, nie zaś jako rezultat zaniedbań skarżącego, niewłaściwej organizacji pracy lub braku odpowiedniego nadzoru nad pracownikami. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w okolicznościach faktycznych sprawy nie sposób przypisać stronie braku jakiejkolwiek niestaranności (chociażby w stopniu najlżejszym) w organizacji pracy w przedsiębiorstwie skarżącego, w doborze pracowników, czy też wykonywaniu nadzoru nad ich pracą. W tym zakresie skarżący uczynił zadość wymaganiom staranności, a przy zachowaniu najwyższej ostrożności nie mógł zapobiec zaistnieniu przyczyny uchybienia terminowi oraz jej następstwom. Strona podkreśliła, że powzięła wiedzę o uchybieniu terminu dopiero w następstwie otrzymania zawiadomienia z 16 grudnia 2021 r. Do błędnego oznaczenia przez pracownika skarżącego daty wpływu przesyłki doszło w okolicznościach nadzwyczajnych, albowiem uchybienie spowodowane zostało nagłą poważną niedyspozycją zdrowotną pracownicy uniemożliwiającą jej prawidłowe wykonywania czynności, nie zaś w wyniku świadomego lub choćby lekkomyślnego naruszenia przez nią obowiązków pracowniczych i bez jakiejkolwiek świadomości zaniechania. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, brak nawet podstaw, by - ze względu na brak elementu subiektywnego - stawiać zarzut zawinienia samej pracownicy. Tym bardziej za wadliwe uznać należy w tej sytuacji ustalenie organu odwoławczego, zgodnie z którym wina w uchybieniu terminu w rozumieniu art. 58 § 1 k.p.a. mogłaby być w przedmiotowej sytuacji przypisywana skarżącemu. W odpowiedzi na skargę MKiDN wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w treści zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z [...] stycznia 2022 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie MKiDN narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się do organu odwoławczego w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność uchybienia przez skarżącego terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2021 r., albowiem - jak wynika z akt sprawy - decyzja ta została doręczona skarżącemu 31 maja 2021 r., przez co odwołanie wniesione 15 czerwca 2021 r. nie mogło zostać uznane za zachowujące wyznaczony stronie termin. Okoliczność ta zasadnie nie stanowiła jednocześnie podstawy do wydania przez MKiDN jako organ odwoławczy postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 134 k.p.a., jako że art. 15 zzzzzn2 ust. 1-3 ustawy o COVID-19 dla terminów procesowych uchybionych w czasie trwania epidemii wprowadził szczególny tryb ich przywrócenia w celu stworzenia dodatkowej ochrony prawnej dla stron w postępowaniu administracyjnym. Wobec skorzystania przez skarżącego z tego uprawnienia wskutek wystąpienia pismem z 22 grudnia 2021 r. w przewidzianej formie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2021 r. MKiDN był zobowiązany rozpatrzeć powyższe żądanie w trybie kształtowanym przepisami art. 58-59 k.p.a. Warunkiem przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jest zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. uprawdopodobnienie braku winy w niedochowaniu terminu. Brak winy w uchybieniu terminowi, jak się jednolicie przyjmuje, zachodzi wtedy, gdy dokonanie czynności było niemożliwe z uwagi na przeszkodę, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej w danych okolicznościach można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy (por. A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 427; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2019, s. 397-399). Nie może budzić wątpliwości, że na stronie będącej jednostką organizacyjną ciąży obowiązek zorganizowania i sprawowania odpowiedniej kontroli nad pracownikami, których działania w ramach czynności postępowania zawsze będą uznawane za działania samej strony. Strona powinna dochować należytej staranności w prowadzeniu własnych spraw, stąd w całości zgodzić się należy ze stanowiskiem zaprezentowanym w treści zaskarżonego postanowienia odnoszącym się do wykładni nadawanej art. 58 § 1 k.p.a., zgodnie z którym zaniedbania pracowników obciążają stronę, nie zwalniając jej od poniesienia procesowej odpowiedzialności za wszelkie działania bądź zaniechania pracowników, w tym możliwy błąd popełniony przez te osoby na płaszczyźnie administracyjnej (technicznej) związany z obsługą kierowanej do strony korespondencji urzędowej. Poprawność rozstrzygnięcia podejmowanego na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. w sposób bezpośredni jest uzależnione od nadania przez organ zamieszczonemu w powołanym przepisie kryterium braku winy w niedochowaniu terminu prawidłowego znaczenia prawnego. Zasadnicze znaczenie ma tym niemniej również właściwa analiza ustaleń faktycznych w zakresie, w jakim wskazywać one mają na przyczyny, które spowodowały odstąpienie przez stronę od podjęcia czynności procesowej z zachowaniem właściwego dla niej terminu. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje, że organ administracji publicznej ma obowiązek podjąć wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, co w odniesieniu do kwestii procesowej wynikłej z uchybienia przez stronę terminu oznacza, że na organie w związku z konkretyzowaniem normy administracyjnego prawa procesowego w ustalonym stanie faktycznym ciąży obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym prawidłowego zebrania materiału dowodowego, a następnie wszechstronnego jego rozpatrzenia (art. 80 k.p.a.) celem zapewnienia, by postanowienie jako akt o charakterze władczym i orzeczniczym odpowiadało prawu. Brak wszechstronnego i wyczerpującego rozważenia wyjaśnień strony musi być traktowane w tych warunkach jako niedochowanie przez organ wymaganiom, jakie ciążą na organie rozpatrującym wniosek strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w zakresie określenia w sposób zgodny z przepisami prawa procesowego podstawy faktycznej wydawanego postanowienia, o którym mowa w art. 59 § 2 k.p.a. Jeżeli poddać ocenie zaskarżone postanowienie z [...] stycznia 2022 r. pod kątem spełnienia przez nie powyżej wskazanych wymagań, to zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie może budzić wątpliwości, że kontrolowane rozstrzygnięcie podjęte przez MKiDN uchybia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 58 § 1 k.p.a., co jest spowodowane dokonaniem przez organ odwoławczy wadliwych ustaleń opartych na niepełnym i fragmentarycznym rozważeniu wskazanych przez wnioskodawcę przyczyn uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z [...] maja 2021 r. Gdyby skarżący przyczyny uchybienia terminu sprowadził we wniosku z 22 grudnia 2021 r. do błędu zatrudnionego przez siebie pracownika, za który, jak uważałby, nie powinien ponosić odpowiedzialności na gruncie art. 58 § 1 k.p.a., argumenty sformułowane w zaskarżonym postanowieniu uznać należałoby za w pełni trafne, albowiem odpowiadające powszechnie przyjmowanemu założeniu, że nieprawidłowości organizacyjne oraz zaniedbania pracowników strony będącej jednostką organizacyjną obciążają bezpośrednio ją samą. Argumentów przytoczonych przez MKiDN nie da się jednakże traktować za adekwatne do uwarunkowań rozpatrywanej sprawy. Mieć na uwadze bowiem trzeba, że wyjaśnienia skarżącego obejmujące również złożone oświadczenie z 21 grudnia 2021 r. wskazywać mają, iż przyczyną błędnego oznaczenia w dokumentacji daty doręczenia decyzji była nagła poważna niedyspozycja zdrowotna pracownika skarżącego uniemożliwiająca mu prawidłowe wykonanie tejże czynności. Jej natura, zdaniem skarżącego, nie pozwalała, po pierwsze, przypisać stronie dopuszczenia się zaniedbania jako konsekwencji niemożności przypisania naruszenia obowiązków pracowniczych przez jej pracownika chociażby w postaci lekkomyślności lub niedbalstwa, a po drugie powiązać wskazywanego zachowania z brakiem zapewnienia kontroli nad zatrudnionymi pracownikami pod kątem właściwego wykonywania przez nich obowiązków służbowych. Te kwestie o kluczowym dla kierunku rozstrzygnięcia sprawy znaczeniu procesowym nie stanowiły w sprawie przedmiotu jakiejkolwiek analizy organu odwoławczego, albowiem MKiDN pominął je, pomimo że wykazanie przesłanki należytej staranności przez osoby (pracowników), którym strona powierza wykonanie określonych zadań mających związek z zachowaniem terminu do podjęcia czynności procesowej, nie może wyczerpywać się w ocenie dopuszczenia się określonego błędu mającego wpływ na poprawność realizacji tychże zadań w sferze zewnętrznej, ale powinna również uwzględnić przyczynę ich wystąpienia w łączności z określeniem stopnia jej uprawdopodobnienia. Obowiązek zamieszczenia w postanowieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego został uregulowany w art. 124 § 2 i art. 125 § 3 k.p.a., wynika on również z brzmienia art. 107 § 4 k.p.a., do którego odsyła art. 126 k.p.a. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie jest istotne z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia organ administracji jest zobowiązany wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu kwestii procesowej rozstrzygniętej wydanym postanowieniem. Jest to element decydujący o przekonaniu strony co do trafności i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia. Wadliwość wynikająca z braku ocenienia zamieszczonych we wniosku z 22 grudnia 2021 r. wyjaśnień w ich całokształcie obrazującym pełną postać zachowania przypisywanego skarżącemu powyższego obowiązku niewątpliwie nie realizowała. Powyższe prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem mających wpływ na wynik sprawy przepisów procesowych. Rzeczą MKiDN będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. na etapie ponownego rozpoznania wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.