VII SA/Wa 601/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą we W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą we W. kwotę 800 zł (osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr [...] z dnia [...].07.2006r. Wojewoda Łódzki zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji pn. przebudowa układu drogowego dla potrzeb obsługi C. w rejonie drogi krajowej nr [...], włącznie z budową skrzyżowania typu rondo drogi krajowej z droga gminną w km [...]+[...] na działkach o nr ewid. [...] w obrębie M., gmina W. W dniu [...] sierpnia 2006r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o zweryfikowanie w/w decyzji i zbadanie jej zgodności z przepisami prawa budowlanego, wskazując na naruszenie przepisów o właściwości rzeczowej. Zdaniem organu droga krajowa nr [...] jest zlokalizowana działce nr [...]. Pozostałe działki, na których zlokalizowana jest planowana inwestycja tj. [...] znajdują się poza granicami pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), stwierdził nieważność decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...].07.2006r. nr [...], znak: [...], w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę układu drogowego na działkach o nr ewid. [...] w obrębie M., gmina W., a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że stosownie do postanowień art.82 ust.3 pkt 3 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118) wojewoda jako organ pierwszej instancji jest właściwy w sprawach dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego oraz sytuowanymi w granicach pasa drogowego sieciami uzbrojenia terenu- nie związanymi z użytkowaniem drogi, a w odniesieniu do dróg ekspresowych i autostrad - wraz z obiektami i urządzeniami obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego badaną decyzją udzielono pozwolenia na budowę w części poza granicami pasa drogowego, co stanowi o naruszeniu właściwości organu i jest kwalifikowaną wadą decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 156 §1 pkt 1 Kpa. Organ wskazał, że naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji powoduje nieważność decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] grudnia 2006r. Skargę na powyższą decyzję złożył inwestor spółka K. Sp z o.o. zarzucając 1. naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy prawo budowlane oraz art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych przez błędną ich wykładnię i wadliwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że urządzenia posadowione na działkach nr ewid. [...] nie są obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania drogi i transportu drogowego, 2. naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 156 § 1 pkt 1 Kpa oraz naruszenie art. 156 § 2 Kpa polegające na pominięciu negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności, tj. wywołania przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych, art. 7 w zw. z art. 77 i art. 107 § 3 Kpa poprzez niepodjęcie wszystkich niezbędnych działań zmierzających do wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wskazując na powyższe spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, iż zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Jest to postępowanie o charakterze nadzwyczajnym i odrębnym od innych postępowań, ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 jest wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. Odrębność i samodzielność postępowania o stwierdzenia nieważności decyzji spprowadza się do ustalenia czy dana decyzja dotknięta została jedna z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa ( vide wyrok NSA z 22. 05.1987 r. IV S.A. 1062/86, ONSA 1987 r., nr1, poz.35). Organ rozpatrując zatem sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanej decyzji. Przedmiotem kontroli dokonanej przez Sąd w niniejszej sprawie stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...].07.2006r. nr [...], znak: [...], w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę układu drogowego na działkach o nr ewid. [...] w obrębie M., gmina W., a w pozostałej części odmawiająca stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Powodem stwierdzenia, przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nieważności części decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...].07.2006r było udzielenie pozwolenia na budowę w części poza granicami pasa drogowego drogi krajowej co zdaniem organu było niezgodne z art. art.82 ust.3 pkt 3 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118) , stanowiło o naruszeniu właściwości organu i było kwalifikowaną wadą decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 156 §1 pkt 1 Kpa. Stosownie do postanowień w/w przepisu wojewoda jako organ pierwszej instancji jest właściwy w sprawach dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego oraz sytuowanymi w granicach pasa drogowego sieciami uzbrojenia terenu - niezwiązanymi z użytkowaniem drogi, a w odniesieniu do dróg ekspresowych i autostrad - wraz z obiektami i urządzeniami obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek; W niniejszej sprawie nie ulegało wątpliwości, że rozbudowa drogi krajowej i wybudowanie na niej ronda spowoduje poszerzenie granic pasa drogowego, lecz nasuwają się pytania, czy rozbudowa drogi krajowej powodująca wyjście inwestycji poza dotychczasowe granice pasa drogowego jest naruszeniem właściwości rzeczowej oraz czy możliwa jest realizacja takiej inwestycji na podstawie dwóch oddzielnych dokumentacji i pozwoleń na budowę. Jak wynika zarówno z decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego z dnia [...] lutego 2006r. jak i opracowanego na podstawie tej decyzji projektu na tak zwaną przebudowę układu drogowego składa poza przebudowa drogi krajowej nr [...] , składa się również przebudowa dróg gminnych i drogi wewnętrznej dla potrzeb obsługi C. Przebudowywany i rozbudowywany układ drogowy zlokalizowany jest na działkach na działce o nr ewid. [...] w obrębie R. i na działkach o nr ewid. [...], [...] w obrębie M., gmina W. W ramach przebudowy układu drogowego jednym z jego podstawowych elementów jest przebudowy drogi krajowej której dotyczyła decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lipca zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na przebudowę układu drogowego dla potrzeb obsługi C. w rejonie drogi krajowej nr [...], włącznie z budową skrzyżowania typu rondo drogi krajowej z drogą gminną w km [...] + [...] na działkach o nr ewid. [...], w obrębie M., gmina W. Decyzja Wojewody dotyczyła zatem jedynie części układu drogowego objętego w/w decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego z dnia [...] lutego 2006r związanego z drogą krajową nr [...]. Z dokumentacji projektowej sporządzonej dla przedmiotowej inwestycji wynika, że pozwolenie na budowę w części dotyczącej zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie robót na działkach nr ewid. [...] dotyczyło m. innymi budowy urządzeń i obiektów służących do utrzymania drogi krajowej i transportu na tej drodze. W związku z powyższym zgodzić należy się ze skarżącym, że pozwolenie na budowę na działkach nr ewid [...] dotyczyło budowy elementów układu ściśle związanego z drogą krajową nr [...] (rowy drogowe, przepusty, kanalizacja deszczowa, urządzenia oczyszczające, urządzenia elektromechaniczne, zasuwa kanału odwodnienia). Obiekty i urządzenia posadowione na tych działkach stanowią elementy składowe drogi krajowej (rowy, przepusty) oraz urządzeń służących do utrzymania drogi krajowej (kanalizacja deszczowa, urządzenia oczyszczające, urządzenia zasuwy elektromechanicznej odwodnienia). Definicja drogi zawarta w art. 4 ust.2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 204 poz. 2086 z późn. zm.) określa drogę jako budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Nie ulega zatem wątpliwości, że ograniczenie pozwolenia na budowę jedynie do działki nr [...] obejmującej pas drogowy drogi krajowej nr [...] uniemożliwiłoby zrealizowanie zamierzonej inwestycji, a podział jednorodnej inwestycji na etapy wyłącznie w celu wydzielenia części inwestycji ograniczającej się do działki nr [...] (dotychczasowy pas drogowy) byłby podziałem sztucznym a może nawet niewykonalnym. Dlatego postanowienia art.82 ust.3 pkt 3 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawa budowlanego dot. właściwości wojewody w sprawach dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego w przypadku rozbudowy takich dróg (poszerzenie pasów drogowych) należy odnosić do całej projektowanej inwestycji wraz z infrastruktury (obiektów i urządzeń) związana z utrzymaniem drogi i funkcjonowaniem transportu wychodzącą poza dotychczasowe granice pasa drogowego. Nie ulega wątpliwości ,że okoliczności tych nie uwzględnił i nie wziął pod uwagę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w swojej decyzji. Z tych też względów Sąd administracyjny w składzie orzekającym w niniejsze sprawie uznając, iż w sprawie niniejszej nie miało miejsce naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, to jest oczywiste i jednoznaczne naruszenie przepisu o właściwości, a przy tym tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję.