VII SA/Wa 601/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi K. S. - P.H.U.P. " D." w D. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...], działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku K. S. - P.H.U.P. "D." w D. z dnia [...] sierpnia 2008 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] S. –S. – G. do działki nr [...] w D. na rzecz dojazdu do działki nr [...], - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż odcinek drogi krajowej nr [...] S. – S. – G., z której strona planowała budowę zjazdu, zakwalifikowany został zgodnie z zarządzeniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w sprawie ustalenia klas istniejących dróg krajowych do klasy techniczno - użytkowej G - droga główna. Dla zachowania wymaganej płynności i bezpieczeństwa ruchu, na drogach G stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo. Zgodnie z § 77 obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. Nr 43 z 1999 r., poz. 430) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w wymaganiach użytkowych dla tej klasy drogi określono, iż zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia, zjazdem publicznym jest zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego. Organ zauważył, iż w przedmiotowej sprawie wnioskowany do budowy zjazd publiczny byłby już drugim zjazdem publicznym z drogi krajowej do działki nr [...] w D. albowiem na działce od lat istnieje budynek usługowy wraz z bezpośrednim zjazdem publicznym przyległym do projektowanego zjazdu. Projektowany zjazd jest w miejscu wydzielonej sądownie drogi koniecznej po terenie działki nr [...]. Jednakże ze względu na klasę drogi krajowej G, jak również z uwagi na fakt istnienia już jednego zjazdu publicznego z drogi krajowej do tej samej działki nr [...], nie jest możliwe wydanie zezwolenia zgodnie z wnioskiem strony. W myśl § 9 ust. 1 pkt 4 cyt. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas. Zdaniem organu, wykonanie zjazdu naruszałoby wyżej powołany przepis. Ponadto dwa bezpośrednio przyległe do siebie zjazdy publiczne stanowiłyby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu zarówno pojazdów poruszających się po drodze krajowej w tranzycie jak i bezpośrednich użytkowników tychże zjazdów. Organ wskazał, iż zarządca drogi nie kwestionuje, że działka nr [...] w D. posiada już jeden zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...], jednakże jego usytuowanie wyklucza lokalizację projektowanego zjazdu. Stan istniejącego zjazdu z drogi krajowej do działki nr [...] nie ulegał w ostatnich latach jakimkolwiek przebudowom polegającym na zmniejszeniu jego szerokości. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podniósł, iż każdy zjazd jest potencjalnym źródłem kolizji, wobec czego określając lokalizację zjazdu na rzecz zabudowy handlowo -usługowej (co potwierdza wniosek strony z dnia 28 lipca 2008 r.) zarząd drogi musi uwzględnić także zapewnienie bezpieczeństwa ruchu na drodze głównej. Zagrożenie bezpieczeństwa ruchu dla użytkowników drogi głównej jest tym większe im większa jest liczba zjazdów indywidualnych lub publicznych posiadających podłączenie do jej ciągu. Zdaniem organu, wykonanie zjazdu z drogi krajowej zgodnie z wnioskiem strony uniemożliwia utrzymanie wymaganej płynności ruchu i bezpieczeństwa użytkowników drogi krajowej poruszających się na tym odcinku w ruchu ponadlokalnym. W ustalonym stanie faktycznym i prawnym, w ocenie organu, pozytywne rozpatrzenie wniosku strony oznaczałoby oczywiste naruszenie powyższego przepisu w/w rozporządzenia, powodujące zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego dla wszystkich użytkowników drogi krajowej nr [...]. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, iż wyważając słuszny interes w sprawie przyznał ostatecznie prymat ważnemu interesowi społecznemu, którego bezspornym wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad słusznym interesem indywidualnym. Organ wskazał przy tym, iż zgodnie z art. 29 ust. 4 powołanej ustawy o drogach publicznych, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu, jak również powołał się na stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w sprawach o sygn. akt II SA 1219/2000, II SA 3268/95, II SA 1118/01. Skargę na powyższą decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. S - P.H.U.P "D." w D. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, skarżący zarzucił obrazę przepisu prawa materialnego, tj. § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, jak również pominięcie przy rozpatrywaniu sprawy istotnej okoliczności faktycznej, a mianowicie, iż projektowany zjazd służyć ma wyłącznie właścicielowi oraz służbom porządku publicznego. W uzasadnieniu swojej skargi skarżący podniósł, iż postępowanie organu, stanowi ograniczenie liczby zjazdów zgodnie z § 9 rozporządzenia, ale bez zapewnienia dojazdu z innych dróg niższych klas, o których mowa w tymże przepisie. Podkreślił, że w stanie niniejszej sprawy nie ma faktycznej możliwości zapewnienia innego zjazdu do działki nr [...], dojazd bowiem na tą działkę przebiega służebnością drogi koniecznej ustaloną przez Sąd. Stąd też zjazd musi mieć bezpośrednią styczność z pasem, na którym ustanowiona jest ta służebność. Zdaniem strony, w sytuacji kiedy nie ma możliwości zapewnienia dojazdu do działki z innej drogi, niższej klasy, to zjazd ten powinien zostać zapewniony zgodnie z wnioskiem strony. Ponadto K. S. wskazał, iż celem projektowanego zjazdu jest umożliwienie właścicielowi dostępu do podwórza za budynkami zlokalizowanymi na działce nr [...], zjazd ten ma również na celu umożliwienie dojazdu takim służbom jak straż, policja, pogotowie, służby miejskie. W ocenie skarżącego, zjazd ten będzie miał charakter zamknięty, a tym samym będzie niedostępny dla innych osób. Dostęp bowiem do obiektów, w których prowadzona jest działalność gospodarcza, funkcjonuje od drugiej strony, tj. od frontu budynków. W ocenie strony skarżącej, zjazd ten będzie użytkowany sporadycznie, przez ograniczoną liczbę osób, a tym samym nie wpłynie w sposób ujemny ani na częstotliwość ruchu pojazdów ani na bezpieczeństwo drogowe. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej wskazane. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju uchybienia. Kontroli Sądu podlegała decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...], utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] S. S. – S. – G. do działki nr [...] w D. na rzecz dojazdu do działki nr [...]. Skargę należało uwzględnić, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zapadły z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, co skutkowało niewyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy, składających się na stan faktyczny. W konsekwencji należało uznać, iż stan ten nie został ustalony przez organ w sposób wyczerpujący i jednoznaczny, tak aby umożliwiał sądowi kontrolę i ocenę zgodności z prawem podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Postępowanie prowadzone na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych podlega procedurze określonej przepisami k.p.a. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., która zobowiązuje organy administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Również zasada opisana w art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko realizując powyższe zasady, organ prowadząc postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. W rozpatrywanej sprawie naruszono przepisy postępowania administracyjnego obligujące organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Załatwienie sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji opartej na błędnie ustalonym stanie faktycznym jest sprzeczne z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą prawdy obiektywnej i stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, przede wszystkim art. 7, ale także innych przepisów k.p.a. normujących sposób dochodzenia do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Takie naruszenie przepisów procedury ma wpływ na wynik sprawy, jeżeli błąd w ustaleniach faktycznych doprowadził do innego rozstrzygnięcia od tego, które powinno zapaść na podstawie prawidłowych ustaleń. Kontroli sądu podlega zarówno prawidłowość ustalenia stanu faktycznego, jak i wpływ ewentualnych uchybień w tym zakresie na treść zaskarżonej decyzji. Nieprawidłowe ustalenie podstawy faktycznej decyzji jest naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy i skutkuje uchyleniem decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 14 maja 1985 r., sygn. akt SA/Wr 198/85). Ponieważ w niniejszej sprawie nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy, stwierdzić należy, iż przedmiotowe postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Aby ocenić rozstrzygnięcie organu w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować kompletnym materiałem dowodowym sprawy, gdyż nie czyni własnych ustaleń w sprawie. Rola Sądu sprowadza się wyłącznie do kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, co jest możliwe w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych. Podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji stanowił art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Przepis ten uprawnia zarządcę drogi do tego, aby - ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne -odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Generalny Inspektor Dróg Krajowych i Autostrad podał, iż działka nr [...] położona przy ul. [...] w D.- która postanowieniem Sądu Rejonowego w D. Wydział I Cywilny z dnia [...] grudnia 2003 r. sygn. akt [...] jest obciążona służebnością drogi koniecznej ustanowioną na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] - posiada zjazd w km [...] z drogi krajowej, spełniający wszelkie parametry zjazdu publicznego. Przesłankę braku zezwolenia na wnioskowaną lokalizację zjazdu stanowiła okoliczność, iż zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 cytowanego rozporządzenia, na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas. Do dróg głównych, oznaczonych symbolem G, została bowiem zakwalifikowana droga krajowa nr [...], do której miałby być wykonany projektowany zjazd - zgodnie z zarządzeniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w sprawie ustalenia klas istniejących dróg krajowych. Organ wskazał, że ze względu na klasę drogi krajowej G, jak również z uwagi na fakt istnienia już jednego zjazdu publicznego z drogi krajowej do tej samej działki nr [...], nie jest możliwe wydanie zezwolenia zgodnie z wnioskiem strony. W ocenie organu, usytuowanie istniejącego zjazdu wyklucza lokalizację zjazdu projektowanego. Zdaniem Sądu, zjazd istniejący na działce nr [...] nie został uwidoczniony w dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy w odniesieniu do zjazdu projektowanego, co uniemożliwia merytoryczną ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Usytuowanie projektowanego zjazdu wobec zjazdu istniejącego nie wynika z dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania. Należy także zauważyć, że w aktach sprawy brak jest dokumentacji, dotyczącej ustanowienia drogi koniecznej dla działki nr [...], a okoliczność ustanowienia takiej służebności na działce nr [...] również dla w/w nieruchomości podniósł skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie skarżący stwierdził, że cała komunikacja odbywać się będzie od strony Pl. K. (sklep, biura), a przedmiotowy zjazd i wjazd będzie niezbędny w trakcie budowy i remontu, umożliwi dojazd straży pożarnej, karetki oraz wywóz śmieci. Organ powinien zatem wyjaśnić zaistniałe wątpliwości w tym zakresie, tymczasem w swoich rozważaniach pominął działkę nr [...], również objętą wnioskiem skarżącego. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy powinien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, mające na celu precyzyjne ustalenie usytuowania projektowanego zjazdu. Niewątpliwie za niezbędne w tym zakresie należy uznać mapę i plan sytuacyjny terenu, na którym zlokalizowany miałby być wnioskowany zjazd, z uwzględnieniem zjazdu istniejącego na działce nr [...]. Okoliczność istnienia zjazdu na przedmiotowej nieruchomości stanowi bowiem istotny element w sprawie, zważywszy na to, że usytuowanie dwóch zjazdów na krótkim odcinku drogi, dodatkowo do jednej nieruchomości, trudno byłoby ocenić jako okoliczność pozostającą bez wpływu na bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego i w okolicznościach sprawy byłoby wykluczone. Natomiast wykonanie nowego zjazdu w miejsce istniejącego, przesunięcie go, byłoby możliwe, ale aby rozstrzygnąć w tym przedmiocie organ powinien sprecyzować wzajemne usytuowanie obydwu zjazdów (istniejącego i planowanego) oraz poprzeć te wyjaśnienia stosowną dokumentacją. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 152 cytowanej ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.