VII SA/Wa 601/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Asesor WSA Iwona Ścieszka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2022 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z [...] grudnia 2022 r., znak [...], , na podstawie art. 123, 124 i 125 § 1 i 3 oraz art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a.") stwierdziło niedopuszczalność zażalenia [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] na zaświadczenie Starosty [...] z dnia [...] października 2022 r., nr [...], wydane w przedmiocie samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku przy ul. [...], na działkach nr ewid. [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że wnioskiem z dnia 18 października 2022 r. skarżąca spółka zwróciła się do Starosty [...] o wydanie zaświadczenia w przedmiocie samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku przy ul. [...], na działkach nr ewid. [...]. Zaświadczeniem z dnia [...] października 2022 r., znak [...], Starosta M. zaświadczył, że przedmiotowy lokal mieszkalny spełnia wymagania określone w art. 2 ust. 1a-2 ustawy o własności lokali dla uznania go za samodzielny lokal. W dniu 10 listopada 2022 r. wpłynęło zażalenie spółki. Podniesiono w nim, że spółka złożyła wniosek o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, w treści wniosku wskazane zostało, że do lokalu ma przynależeć loggia. Natomiast Starosta wydał zaświadczenie o samodzielności lokali, ale o innej treści, niż żądana. Wydano zaświadczenie z którego wynika, że pomieszczeniem przynależnym do lokalu jest jedynie komórka lokatorska. Spółka podniosła, że organ administracji nie mógł dowolnie zmieniać treści żądania w sprawie wydania zaświadczenia. Pomimo, że Starosta M. wydał "zaświadczenie", to w istocie zdaniem spółki było to postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Organ odwoławczy stwierdził, że niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia (aktu, od którego przepisy prawa przewidują środek zaskarżenia w postaci zażalenia), a także przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcie w toku instancji. Po przytoczeniu art. 217 § 1 i 2 pkt 1, art. 218 § 2 k.p.a., art. 219 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1a, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r., poz. 1048 z późn. zm.) Kolegium stwierdziło, że z wniosku wynikało, iż wnioskodawca domagał się wydania zaświadczenia, które miało dotyczyć samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku przy ul. [...], na działkach nr ewid. [...]. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ I instancji wydał zaświadczenie stwierdzające samodzielność przedmiotowego lokalu. Wbrew tezom zażalenia, nie można uznać, iż przedmiotowe zaświadczenia stanowi w istocie postanowienie, o którym mowa w art. 219 k.p.a. na które przysługuje zażalenie. Z wniosku wynikało bowiem, iż żądanie obejmowało wyłącznie wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, bez wskazywania innych elementów, jakie miałoby zawierać przedmiotowe zaświadczenie. Tym samym, nie zachodzi podnoszona niezgodność wydanego zaświadczenia z żądaniem wniosku. Również analiza formy oraz treści wydanego zaświadczenia nie pozwala na przyjęcie, aby stanowiło ono postanowienie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium wskazało, że z treści art. 219 k.p.a. wynika, iż zażalenie przysługuje jedynie na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia bądź na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie. Nie przysługuje na zaświadczenie wydane przez organ. Tym samym zachodziła niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych, przejawiająca się w braku przedmiotu zaskarżenia i wyłączenia przez przepisy możliwości zaskarżenia czynności organu administracji publicznej. Kolegium, przytaczając poglądy judykatury, wskazało, że istotą zaświadczenia wydawanego na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 k.p.a. jest potwierdzenie pewnego stanu rzeczy – faktów albo stanu prawnego, którego istnienie jest niewątpliwe, niesporne i wynika z prowadzonej przez dany organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Dotyczy czynności faktycznych, co oznacza, że jest aktem wiedzy, a nie aktem woli. Nie zawiera w sobie elementu władztwa administracyjnego i nie jest nastawione na wywołanie skutków prawnych. Nie ma także charakteru interpretacyjnego, jak i nie kształtuje w sposób jednostronny i władczy sytuacji prawnej podmiotu żądającego wydania zaświadczenia. Zaświadczenie może być oceniane w kategoriach prawdy bądź fałszu, ale już nie – zgodności bądź niezgodności z prawem. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w opisywanej sprawie należało stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca spółka zarzuciła postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2022 r. naruszenie przepisów: - art. 15 k.p.a. w zw. z art. 219 k.p.a., poprzez wydanie zaświadczenia niezgodnego z treścią wniosku zamiast postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, w celu uniemożliwienia wnioskodawcy złożenia zażalenia, - art. 219 k.p.a. poprzez nieprawidłową wykładnię polegającej na uznaniu, iż organ nie jest związany treścią wniosku, skutkującą wydaniem zaświadczenia niezgodnego z wnioskiem. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga była bezzasadna. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 134 w zw. art. 144 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia spółki [...]sp. z o. o. z siedzibą w [...] na zaświadczenie Starosty [...] z dnia [...] października 2022 r. o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku przy ul. [...], na działkach nr ewid. [...]. Istotą sporu była kwestia oceny czy wydane przez organ zaświadczenie z dnia [...] października 2022 r. było w istocie postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia, z uwagi na brak w treści wydanego zaświadczenia, stwierdzenia, że balkony stanowią pomieszczenia przynależne do lokalu. Stosownie do art. 134 w zw. art. 144 k.p.a. organ zażaleniowy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zażalenie na postanowienie przysługuje jedynie w sytuacji, gdy prawo do jego wniesienia wynika z danego przepisu prawa (art. 141 § 1 k.p.a.) W rozpoznawanej przez Sąd sprawie, należało podzielić dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. ocenę, że wydane przez Starostę [...] w dniu [...] października 2022 r. zaświadczenie nie jest postanowieniem, o którym mowa w art. 219 k.p.a., wobec czego organ prawidłowo stwierdził niedopuszczalność zażalenia skarżącej spółki. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W § 2 wskazano, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przepis art. 218 k.p.a. stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). W myśl art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter zbliżony do postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, przy czym Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyraźnie relacji miedzy tymi postępowaniami, w szczególności nie stanowi o odpowiednim stosowaniu przy wydawaniu zaświadczeń przepisów o postępowaniu jurysdykcyjnym. Niemniej przyjmuje się, że takie odpowiednie stosowanie przepisów jest uzasadnione, a nawet niezbędne. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej. Nie jest ono aktem stosowania prawa ani oświadczeniem woli - jest oświadczeniem wiedzy; nie rodzi dla adresata żadnych bezpośrednich skutków prawnych, zmienia jedynie jego sytuację faktyczną, gdyż może być np. środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do ukształtowania prawnej sfery jej adresata. Zaświadczenie nie tworzy, nie uchyla ani nie zmienia istniejących stosunków prawnych. Zaświadczenie, do którego odnosi się zaskarżone postanowienie, jest regulowane w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r., poz. 1048). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ww. ustawy samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, mogą stanowić odrębne nieruchomości. Ustęp 1a tego artykułu stanowi, że ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Stosownie do art. 2 ust. 2 powoływanej ustawy, samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Zgodnie z art. 2 ust. 3 spełnienie wymagań, o których mowa powyżej stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Zaświadczenie wydane przez starostę polega na "urzędowym potwierdzeniu określonych faktów"- odmiennie, niż wynika to z art. 218 § k.p.a. - opiera się na stwierdzeniu stanu samodzielności lokalu nie na podstawie materiałów znajdujących się w wyłącznym posiadaniu organu, lecz na podstawie dokumentacji przedstawionej przez ubiegającego się o wydanie zaświadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. prawidłowo oceniło, iż zaświadczenie wydane przez Starostę M. nie ma charakteru postanowienia, o którym mowa w art. 219 k.p.a. Organ powiatowy, zgodnie z wnioskiem skarżącej spółki, wydał zaświadczenie o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...]. Z faktu, iż w zaświadczeniu nie wymieniono jako pomieszczeń przynależnych dwóch balkonów, nie można wywodzić, iż odmówiono skarżącej spółce wydania zaświadczenia. Uwzględniając dokumentację przedstawioną przez skarżącą spółkę, a jednocześnie brak możliwości sklasyfikowania balkonów i loggi, jako pomieszczeń przynależnych do lokalu w myśl art. 2 ust. 4 ustawy o własności lokali, zaświadczenie z dnia 28 października 2022 r. należy ocenić jako spełniające ustawowe wymagania. Wydane na wniosek skarżącej spółki zaświadczenie, potwierdza stan zgodny z rzeczywistym. Niezadowolenie skarżącej spółki z treści otrzymanego zaświadczenia, nie przesądza o działaniu przez organ wbrew powoływanym przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o własności lokali Konsekwencją powyższych stwierdzeń jest uznanie, że od zaświadczenia Starosty M. z dnia [...] października 2022 r. nie przysługiwało skarżącej spółce zażalenie. Z uwagi na niedopuszczalność zażalenia z przyczyny przedmiotowej, a konkretnie z powodu braku prawnej możliwości wniesienia środka zaskarżenia od zaświadczenia, wydanego w trybie art. 218 § 1 k.p.a., zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w S. jest prawidłowe. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.