VII SA/Wa 604/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia NSA Bożena Walentynowicz ( spr.), Asesor WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Edyta Kuczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2005r. sprawy ze skargi P. M. s.c K. M., J. M., E. M., M. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie skargę oddala Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] z urzędu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. udzielającej P. K. M., J. M., E. M., M. M. pozwolenia na użytkowanie budynku usługowo-handlowego (część handlowa) z parkingami, instalacjami wewnętrznymi i infrastrukturą techniczną o powierzchni zabudowy 1160,92 m2, kubaturze 5814,60 m3 położonego na działkach [...],[...],[...] w R. przy ul. K. W uzasadnieniu decyzji organ ten podniósł, iż opisana decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa – art. 59 Prawa budowlanego – w brzmieniu obowiązującym do 11 lipca 2003 r., który miał zastosowanie w sprawie. Przepis ten stanowił, iż pozwolenie na użytkowanie właściwy organ wydaje po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę i po uporządkowaniu terenu budowy. Wniosek o pozwolenie na użytkowanie części handlowej budynku usługowo-handlowego w R. przy ul. K. złożony został 4 marca 1999 r. W dacie wydawania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o pozwoleniu na budowę części opisanego obiektu w obrocie prawnym nie istniała już decyzja o pozwoleniu na budowę tej inwestycji. W dniu [...] maja 1999 r. Starosta Powiatu [...] na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego decyzją znak: [...] uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...] lutego 1998 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Spółce M. pozwolenia na budowę kompleksu handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą w R. W sprawie realizacji budowli z istotnymi odstępstwami toczyło się postępowanie, w którym na podstawie art. 51 Prawa budowlanego wydana została ostateczna decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr [...] z dnia [...] maja 1999 r. nakazująca inwestorowi Przedsiębiorstwu Handlowemu M. s.c. zaniechania dalszych robót budowlanych przy realizacji obiektu. W decyzji pouczono inwestora, że wznowienie robót może nastąpić po uzyskaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 32 Prawa budowlanego. Takiej decyzji inwestor nie uzyskał mimo starań. W powyższych okolicznościach nie mogła być wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] bez dopełnienia wymogów określonych art. 59 Prawa budowlanego. Decyzję tę utrzymał w mocy organ odwoławczy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2004 r. znak: [...]. Organ ten ustalił, że przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nie badał wymagań określonych art. 56 ust. 1 i art. 57 ust. 1 oraz art. 59 Prawa budowlanego. Art. 57 Prawa budowlanego wymaga, by do wniosku o pozwolenie na użytkowanie dołączany był: dziennik budowy, oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, obowiązującymi Polskimi Normami oraz o doprowadzeniu terenu budowy do należytego porządku, protokoły badań i sprawdzeń oraz oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 Prawa budowlanego. Z treści protokołu w oparciu, o który wydano pozwolenie na użytkowanie wynika, że obiekt był zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...] lutego 1998 r. Organ nie wziął pod uwagę, że Starosta Powiatowy uchylił decyzją powyższą decyzję z dnia [...] maja 1999 r. znak: [...] ze względu na istotne odstępstwa od zatwierdzonej dokumentacji budowlanej. W trybie art. 50 Prawa budowlanego organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych. W trybie art. 51 nałożono na inwestora szereg czynności celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na wznowienie robót. Inwestorzy nie uzyskali pozwolenia na wznowienie robót, lecz po zakończeniu budowy realizowanej po wstrzymaniu robót w trybie art. 50, wystąpili o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie i uzyskali je zakwestionowaną decyzją nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Decyzja ta została wydana wbrew treści decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L z dnia [...] maja 1999 r. Nr [...]. Uzasadnia to stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). W skardze złożonej na powyższą decyzję odwoławczą P. s.c. K.M., J. M., M. M., E. . – strona skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji bądź stwierdzenia jej nieważności zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko z decyzji wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, które ma charakter nadzwyczajny. Organ nadzorczy wydając decyzję w tym postępowaniu, w przypadku dopatrzenia się zaistnienia jakiejkolwiek przesłanki określonej w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98/2000, poz. 1071 ze zm.) zmierza do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W każdym przypadku zaistnienia taksatywnie wymienionych w art. 156 § 1 Kpa przesłanek uzasadnione jest stwierdzenie nieważności decyzji. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., ponieważ organ ten wydał swoją decyzję z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie decyzja nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. zapadła z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). "Rażącym naruszeniem prawa" jest naruszenie przepisów prawa w sposób oczywisty, tzn. organ wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej, która jest na tyle wyraźna, że nie budzi wątpliwości interpretacyjnych (wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 27 października 2003 r. o sygn. akt. IVSA 905/02). Przepis art. 59 ust 1 Prawa budowlanego wprost stwierdza, iż właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Tak, więc treść tego przepisu nie nastręcza żadnych trudności interpretacyjnych, bowiem przed wydaniem decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (kompetencje określone w art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego) przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia czy przeprowadzono ją zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] października 2003 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji. Zgodnie z wymaganiami art. 59 Prawa budowlanego przed wydaniem stosownej decyzji w dniu [...] listopada 2003 r. dokonał kontroli, z której sporządzony został protokół. Z treści tego protokołu wynika, iż organ nie dokonał żadnych ustaleń, które zostały nałożone na niego w art. 59a w zw. z art. 59 ust.1 Prawa budowlanego. Stwierdził jedynie, iż w części handlowej budynek ten jest użytkowany oraz, że budynek ten zrealizowano na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] lutego 1998 r. wydanego przez Urząd Rejonowy w R. Jak zaś wynika z akt sprawy decyzja z dnia [...] lutego 1998 r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji została uchylona decyzją z dnia [...] maja 1999 r. przez Starostę Powiatu R. Tak więc w dacie wydania decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie w obrocie prawnym nie istniała żadna decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, a więc organ nie mógł w oparciu o treść tej decyzji wydać pozwolenie na użytkowanie wg przesłanek z art. 59 a nawiązujących do decyzji o pozwoleniu na budowę. Uchybienie to stanowi rażące naruszenie prawa, ponieważ organ wydając decyzję o pozwoleniu na użytkowanie postąpił niezgodnie z wymaganiami określonymi w art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego - nie mógł stwierdzić czy przedmiotowa inwestycja zrealizowana została zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, gdyż takiej decyzji nie było w obrocie prawnym od dnia 17 maja 1999r.. Organ wydający pozwolenie na użytkowanie pominął w prowadzonym postępowaniu fakt, że w sprawie niniejszej wydane było postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, oraz że nie wydano decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót. Zakończenie części budowy z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu, które spowodowało uchylenie tej decyzji stwarzało po stronie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego bezwzględny obowiązek skontrolowania czy inwestor dopełnił wymogów określonych w art. 56 Prawa budowlanego i czy zawiadomił o zakończeniu budowy obiektu wskazane tym przepisem organy. Winien też ustalić jaka była reakcja tych organów gdyż art. 57 ust. 3 Prawa budowlanego taki wymóg zawiera. Także inne powinności w myśl art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego, winny być dopełnione przez inwestora ubiegającego się o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego wykonanego z istotnym odstąpieniem od pozwolenia na budowę. Szczególną uwagę należy zwrócić na treść art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego. Dopełnienie obowiązków określonych wskazanymi przepisami zarówno przez inwestora jak i właściwy organ – obliguje ten organ do przeprowadzenie kontroli o której mowa w art. 59 Prawa budowlanego. Zasadnie organ nadzorczy stwierdzając nieważność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie spornego obiektu – podniósł, iż nic z warunków określonych wskazanymi przepisami nie zostało przeprowadzone ani sprawdzone przez organ w postępowaniu zakończonym zakwestionowaną decyzją. Organ nie wskazał żadnego dowodu na którym oparł rozstrzygnięcie swoje, nie zbadał czy obiekt przedmiotowy po stwierdzonych odstępstwach został doprowadzony do stanu zgodnego z prawem. Nie można podzielić stanowiska zajętego przez organ w decyzji zakwestionowanej Nr [...] z dnia [...] listopada 2003r., że skoro Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego swoją decyzją odwoławczą z dnia [...] maja 1999r. nakazał inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych na spornym obiekcie, to decyzja ta legalizuje wykonane do tego momentu roboty budowlane, oraz stanowi zakończenie postępowania w sprawie. Z załączonego do akt sprawy protokołu oględzin z dnia 12 listopada 2003r. wynika iż organ dokonujący kontroli i oględzin oparł się na nieokreślonych bliżej dokumentach przesłanych przez Starostwo Powiatowe w R. dotyczących zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu i inwentaryzacji powykonawczej złożonej przez inwestora w dniu kontroli. Z zawiadomienia organu o zaplanowanych oględzinach spornego obiektu na dzień 27 sierpnia 2003r.- związanych z przystąpieniem do użytkowania tego obiektu przez inwestora i protokołu oględzin wynika, iż oględziny te przeprowadzono pod kątem przesłanek z art. 66 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Wskazuje to na badanie okoliczności nie związanych z postępowaniem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu wybudowanego przez inwestora. Powyższe rozważania Sądu w pełni potwierdzają słuszność oceny organów nadzorczych, iż decyzja Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została z rażącym naruszeniem omówionych przepisów Prawa budowlanego i jej eliminacja z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest uzasadniona. Podniesione w skardze zarzuty zmierzają do polemiki z oceną organu czy w sprawie o pozwolenie na użytkowanie dopuszczono się rażącego naruszenie prawa, nie podważyły skutecznie prawidłowej oceny organu nadzorczego stwierdzającego nieważność spornej decyzji. Z mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.