VII SA/Wa 605/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. sekr. sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze skargi U.B. i A.B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) decyzją z [...] stycznia 2022r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz.U z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) po rozpoznaniu odwołania U i A B – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru w [...] (PINB) z [...] listopada 2021r. nr [...] nakładającą obowiązek doprowadzenia dachu budynku gospodarczo - garażowego na działce nr ew. [...] obr. [...] w [...]do stanu zgodnego z prawem, poprzez rozbiórkę części więźby dachowej w celu zlicowania dachu ze ścianą położoną w granicy z działką nr ew. [...] obr. [...]. WINB wskazał, że uprzednio decyzją z [...] września 2020 r. uchylił decyzję PINB z [...]lipca 2020 r. umarzającą postępowanie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W ponownym postępowaniu PINB uzyskał informację z Sądu Rejonowego w [...]., że sprawa o zniesienie współwłasności działki nr ew. [...] (sygn. [...]) pozostaje w toku (pismo z 11 marca 2021 r.). Dalej podniósł, że postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. uchylił postanowienie PINB z [...] kwietnia 2021 r. zawieszające postępowanie. Następnie postanowieniem z [...]listopada 2021 r. PINB wstrzymał roboty budowlane, które WINB utrzymał w mocy postanowieniem z [...]stycznia 2022 r. Zdaniem organu, zasadna jest kwalifikacja robót jako remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, na który zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2a w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy (w brzmieniu do 18 września 2020 r.) wymagane było zgłoszenie, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. Postępowanie bowiem wykazało, że wymieniono pokrycie dachowe, a więc element konstrukcyjny budynku, co nie podlega zwolnieniu z obowiązku zgłoszenia. Wprawdzie inwestor dokonał zgłoszenia ww. robót, które przyjęto bez sprzeciwu, niemniej nie zwalnia to organów nadzoru budowlanego od zbadania zgodności inwestycji z przepisami i zgłoszeniem (art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego). Organ wskazał, że zgłoszenie obejmowało m.in. wymianę poszycia dachowego, obróbek blacharskich i rynien. Remont miał polegać na "wymianie pokrycia dachowego z zachowaniem dotychczasowej konstrukcji dachu tj. bez zmiany charakterystycznych parametrów" a roboty "będą prowadzone na terenie własnej działki", nr ew. [...]obręb [...]. Natomiast kontrola w dniu [...] czerwca 2020 r. wykazała, że okap wokół budynku ma szerokość ok. 43-44 cm i wkracza na działkę nr ew. [...] obr. [...] . Organ zaznaczył, że budynek gospodarczo - garażowy na działce nr [...]był przedmiotem postępowania legalizacyjnego, które zakończyła decyzja PINB w [...]. z [...]października 2018 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie. Roboty są zatem niezgodne ze zgłoszeniem i rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które nie dopuszczają możliwości realizacji okapu z przekroczeniem granicy sąsiedniej działki (§ 12). Zdaniem [...]WINB bez znaczenia pozostaje fakt, że inwestor jest współwłaścicielem sąsiedniej działki nr ew. [...] , gdyż nie wyłącza to oceny zgodności robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi. Stan prawny działek może bowiem ulec zmianie, co w przypadku sprzedaży działki mogłoby być przeszkodą w realizacji przyszłych inwestycji, co naruszałoby uzasadnione interesy osób trzecich. Stwierdził, po rozbiórce części więźby dachowej inwestycja będzie spełniać warunki przewidziane w przepisach cyt. rozporządzenia i zgłoszeniu. Odnośnie zarzutu błędnego udziału w postępowaniu J S organ zauważył, że jest ona jednym ze współwłaścicieli działki o nr ew. [...]. Skargę na powyższą decyzję złożyli U i A B zarzucając naruszenia mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 6, 7, 8 i art. 77 § 1 kpa poprzez nakazanie rozbiórki części więźby dachowej wraz z pokryciem w sytuacji, gdy z materiału dowodowego wynika, że działka nr [...] i granicząca z nią część działki nr [...]znajduje się od kilkudziesięciu lat w samoistnym posiadaniu skarżących, stanowiąc gospodarczą całość; 2. przyjęcie przekroczenia granicy działki nr [...], pomimo że z istniejącym na działce nr [...]wieloletnim podziałem tzw. quoad usum nie można przyjąć, że remont wykonano niezgodnie z przepisami i zgłoszeniem; 3. założenie zmiany stanu prawnego działki nr [...] w przyszłości w wyniku sprzedaży i w konsekwencji przeszkód dla przyszłych inwestycji budowlanych, podczas gdy skarżący nie zamierzają wyzbyć się swego udziału - 1/3 części we współwłasności, a w będącym w toku przed Sądem Rejonowym w [...]. postępowaniu o zniesienie współwłasności skarżący żądają podziału nieruchomości i przyznania im 1/3 części przyległej do działki nr [...], co spowoduje całkowitą bezzasadność założeń organów; 4. wydanie rozstrzygnięć przedwcześnie tj. przed zakończeniem ww. postępowania o zniesienie współwłasności, 5. brak zawieszenia postępowania do zakończenia postępowania o zniesienie współwłasności, tj. niezastosowanie art. 97 §1 pkt.4 kpa, którego rozstrzygnięcie jest tzw. zagadnieniem wstępnym, gdyż postępowanie cywilne rozstrzygnie do kogo należy część działki nr [...], o której przyznanie wnioskują skarżący; 6. pominięcie, że współwłaścicielami działki o nr [...]w udziale 1/3 części są U i A B, a więc nie zachodzi okoliczność przekroczenia granicy działki; 7. art. 28 kpa, przy uwzględnieniu, że działka o nr [...] i granicząca z nią część działki nr [...]są jedną gospodarczą całością i znajduje się w wyłącznym i samoistnym posiadaniu skarżących od kilkudziesięciu lat (wcześniej posiadali ją ich poprzednicy prawni), poprzez prowadzenie postępowania z wniosku J S, która nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzyli argumentację przedstawioną na poparcie ww. zarzutów dodając, że zaskarżona decyzja powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego z uwagi na wskazane uchybienia w kontekście specyficznych i rzeczywistych okoliczności tej sprawy, których być może należycie nie zweryfikowano. Zdaniem skarżących, ww. roboty stanowią zmianę mało istotną zgłoszenia. Ponadto, uczestniczka postepowania J S wysyła do organów fałszywe informacje, używając określeń: "prowadzenie prac na cudzym gruncie poprzez wybudowanie dachu-okapu", "część ta została samowolnie zagarnięta ta przez A i U B", "przesunęli obrodzenie zagarniając 1/3 dzielonej nieruchomości nr [...] ", "odgradzając i przytaczając na całej długości działki nr [...] jej znaczna cześć do działki nr [...]". Na podstawie takich mijających się z prawdą oświadczeń organy prowadzą sprawę usunięcia okapu budynku, do którego skarżący posiadają jednoznaczne prawa i przywileje. Zaznaczyli, że okap istniał od lat i wystawał ok 15 cm poza lico ściany tj. od powstania w 1980r. budynku garażowego, czego nikt nie kwestionował do 2020r. Dalej skarżący opisali swoje obawy, że otrzymają następnie nakazy zamurowania okien w tym budynku, czy wybudowania ściany ogniowej. Ściana budynku jest od początku zbudowana w granicy działki [...], będącej w ich posiadaniu, w zakresie 1/3 części działki o [...], co do której mają potwierdzenie zasiedzenia postanowieniem Sadu Rejonowego z [...].10.1999 r. sygn. akt [...]. Zaznaczyli, że organ nie może mieć wiedzy, że będą dążyli do natychmiastowej sprzedaży działki. Wskazali, że zwracali się organów nadzoru budowlanego o wstrzymanie postępowań do ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie zniesienia współwłasności działki nr [...]przed Sądem Rejonowym w [...]. Zobowiązano skarżących do niezwłocznego powiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu ww. postępowania. Stan zawieszenia bezzasadnie uległ zmianie, w następstwie czego wydano zaskarżoną decyzję. Zdaniem skarżących istotne jest zatem, kto pokryje koszty poniesione na odtworzenie części dachu ewentualnie usuniętej - na podstawie zaskarżonej decyzji. Skarżący podkreślili, że nie unikają odpowiedzialności w kwestii respektowania prawa, jednak oczekują, aby w ramach racjonalnego traktowania ich problemów życiowych (wynikających z przedłużającego się postępowania w sprawie zniesienia współwłasności), w sposób nieuzasadniony i przedwczesny nie ponosili dodatkowych obciążeń finansowych w następstwie konieczności wykonania przedwczesnych orzeczeń organów nadzoru budowlanego. Skarżący są świadomi, że organy stoją na straży przestrzegania Prawa budowlanego, ale nie koliduje to z możliwością czasowego zawieszenia postępowania do zakończenia postępowania w przedmiocie zniesienia współwłasności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył jak poniżej. Stosownie do art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Poddaną kontroli Sądu decyzją z [...]stycznia 2022r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru w [...]z [...]listopada 2021r. nr [...]nakładającą obowiązek doprowadzenia dachu budynku gospodarczo - garażowego na działce nr ew. [...]obr. [...]w [...]do stanu zgodnego z prawem, poprzez rozbiórkę części więźby dachowej, którą w części wykonano na działce sąsiedniej nr ew. [...] obr. [...]. W świetle wskazanych na wstępie kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Poza sporem pozostaje w niniejszej sprawie, że skarżący - wykonując roboty budowlane związane m.in. z wymianą poszycia dachowego w budynku gospodarczo – garażowym na działce nr ew. [...] obr. [...]w [...] naruszyli zakres zgłoszenia dokonanego w dniu 10 marca 2020r. (data wpływu do organu). Wykonali bowiem okap z naruszeniem o 43 – 44 cm granicy z działką sąsiednią nr ew. [...] obr. [...] , bez wymaganej zgody pozostałych jej współwłaścicieli. Jednocześnie naruszyli § 12 ust. 6 pkt 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zgodnie, z którym odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 1,5 m od okapu lub gzymsu zwróconego w stronę tej granicy, a także od balkonu, daszku nad wejściem, galerii, tarasu, schodów zewnętrznych, rampy, lub pochylni, z wyjątkiem pochylni przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych. Nie może być też kwestionowane, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji pozostawało w toku postępowanie o zniesienie współwłasności działki nr ew. [...] obr. [...] toczące się przed Sądem Rejonowym w [...] , w I Wydziale Cywilnym – sprawa sygn. akt I Ns [...]. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że organ nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 Prawa budowlanego powinien zbadać, czy jej adresat posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie ma bowiem podstaw prawnych, żeby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 wyłączyć uprawnienie do kontroli, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob.m.in. wyroki NSA: z 3 lipca 2012 r., sygn. II OSK 755/11; z 14 stycznia 2014 r., sygn. II OSK 1900/12; z 29 sierpnia 2019 r. sygn. II OSK 2023/19 - CBOSA). W świetle zarzutów skargi wskazujących w szczególności, że część działki nr [...] znajduje się od kilkudziesięciu lat w samoistnym posiadaniu skarżących, stanowiąc gospodarczą całość z działką nr [...] Sąd podkreśla, że użyty w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego zwrot "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane" oznacza tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczonego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W definicji legalnej nie wymieniono zatem współwłasności. Prawo współwłasności to prawo własności przysługujące kilku osobom jednocześnie. Niepodzielność tego prawa oznacza, że żaden ze współwłaścicieli nie ma wyłącznego prawa do fizycznie określonej rzeczy. Żadnemu ze współwłaścicieli nie przysługuje wyłącznie taki, czy inny atrybut prawa własności – wszyscy współwłaściciele są uprawnieni do wykonywania wszystkich uprawnień wynikających z przysługującego im prawa. Tym samym, każdy ze współwłaścicieli ma jednakowe prawo do całej rzeczy, które jest ograniczone takim samym prawem innych współwłaścicieli. Zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego o współwłasności (art. 195, 199 i 206 k.c.) skarżący, jak każdy ze współwłaścicieli, są uprawnieni do posiadania rzeczy wspólnej w takim zakresie, jaki nie wyłącza takiego samego posiadania innych współwłaścicieli, a więc posiadania wespół z nimi. Do dysponowania nieruchomością stanowiącą współwłasność na cele budowlane szczególne znaczenie ma więc sposób uregulowania sfery stosunków wewnętrznych współwłaścicieli - zarządu rzeczą wspólną. Zasady zarządu rzeczą wspólną mogą być uregulowane przez współwłaścicieli. Natomiast w przypadku braku takiej regulacji, o sposobie zarządu rzeczą wspólną decydują przepisy Kodeksu cywilnego (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 428/12, dostępny w CBOSA). Jak zaś stanowi art. 199 Kodeksu cywilnego, do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Takiej zgody niewątpliwie skarżący w niniejszej sprawie nie uzyskali. W świetle przedstawionej argumentacji prawnej – w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy - bez wpływu na jej wynik pozostawało zatem stanowisko stron wskazujące, że część działki nr [...] znajduje się od kilkudziesięciu lat w ich samoistnym posiadaniu, jak i to, że stanowi gospodarczą całość z działką nr [...] , a w konsekwencji nie zachodzi w rzeczywistości przekroczenie granicy działki i ingerencji w interesy innych osób. Nie mają racji skarżący również co do tego, że uczestniczka postępowania – J.S. nie posiada interesu prawnego do bycia stroną w niniejszej sprawie. W tym miejscu Sąd przypomina, że interes prawny jest kategorią prawa materialnego. W postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego posiadanie interesu prawnego jest ustalane na mocy art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jest zatem oczywiste, że interes prawny właściciela, jak i współwłaściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem realizowanej inwestycji może być rozpatrywany w odniesieniu do tej części normy art. 28 k.p.a., która stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie. Skoro J.S. jest współwłaścicielką działki nr [...], której granica została naruszona opisanymi robotami budowlanymi, to niewątpliwie posiada interes prawny w rozumieniu powołanego przepisu. Kończąc Sąd podkreśla, że istotą procedury naprawczej przewidzianej w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego – prawidłowo zastosowanej w niniejszej sprawie - jest zbadanie, czy wykonane roboty budowlane odpowiadają prawu, a jeśli nie, to ich doprowadzenie do zgodności z prawem, która rozumiana jest szeroko jako zgodność z wszystkimi przepisami prawa, mającymi zastosowanie do danego stanu faktycznego. Z uwagi na przedmiot kontrolowanej sprawy (głównej), Sąd tylko ubocznie wskazuje, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Tym samym od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, albowiem prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Istota prejudycjalności wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, a więc zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. To zaś, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego. Taka zależność pomiędzy niniejszym postępowaniem, a postępowaniem toczącym się przed Sądem Rejonowym w [...] w przedmiocie zniesienia współwłasności działki nr [...]nie występowała, nie było zatem podstaw do zawieszenia postępowania w tej sprawie. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a, skargę oddalił.