VII SA/Wa 607/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. K. kwotę 980zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] nakazującą M. K., H. S. i I. S. dokonanie rozbiórki rozbudowy budynku gospodarczego przeznaczonego na cele mieszkalne o wymiarze rzutu 2,57 m x 1,52 m, znajdującego się na działce nr ew. [...] w miejscowości O., gm. H. Rozstrzygnięcie to zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy. W związku z zawiadomieniem przekazanym przez J. K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. w dniu [...] sierpnia 2015 r. z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego przeznaczonego na cele mieszkalne o wymiarze rzutu 2.57 m x 1,52 m na działce nr ewid. [...] w miejscowości O., gm. H. Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 25 września 2014 r. ustalono, że na ww. działce znajduje się parterowy budynek mieszkalny o wymiarze w rzucie 4,40 m x 14,32 m, z dachem jednospadowym, kryty papą. Od strony północnej budynku znajduje się wiatrołap o wymiarze w rzucie 2,57 m x 1,52 m konstrukcji stalowej, obłożony tworzywem sztucznym, z dachem jednospadowym. Z dokonanych przez organ ustaleń wynikało, że rozbudowa budynku o ganek miała miejsce w 2014 r. W oparciu o powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. nr [...] wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie - rozbudowie budynku gospodarczego przeznaczonego na cele mieszkalne (o wymiarze rzutu 2,57 m x 1,52 m) oraz nałożył na współwłaścicieli budynku – M. K., H. S. oraz I. S. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni dokumentów wskazanych w art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Wobec nieprzedstawienia w wyznaczonym terminie ww. dokumentacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., działając na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, nakazał M. K., H. S. i I. S. dokonanie rozbiórki rozbudowy budynku gospodarczego. W wyniku rozpoznania odwołania M. K. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 28 czerwca 2015 r. budowa "(...) wolno stojących parterowych budynków gospodarczych w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki" nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wykonanie powyższych prac wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Organ I instancji stwierdził, że M. K. nie podważał oświadczenia J. K. dotyczącego podanej daty budowy przedmiotowej rozbudowy. W związku z powyższym uznać w sprawie należało, że omawiana rozbudowa powstała w 2014 r. i zasadnym jest zastosowanie względem niej ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. W związku z niedokonaniem zgłoszenia inwestycji współwłaściciele budynku dopuścili się samowoli budowlanej, odnośnie do której zastosowanie znajdował przepis art. 49b Prawa budowlanego. Legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części, zgodnie z dyspozycją art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, możliwa jest w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych. M. Kl., H. S. oraz I. S. nie przedłożyli w wyznaczonym terminie wskazanych w postanowieniu z dnia [...] października 2015 r. dokumentów, tym samym organ nadzoru budowlanego zobowiązany został, regulacją art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego, do zastosowania art. 49b ust. 1 cyt. ustawy i orzeczenia rozbiórki rozbudowy (ganku) budynku gospodarczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.K. zarzucił zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenie: - art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego, wszechstronnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezależnie od treści "donosu" osób skłóconych, a w konsekwencji całkowite pominięcie tej normy stanowiącej jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, co skutkowało niezastosowaniem reguł wynikających z tego przepisu na etapie załatwienia sprawy, tj. nieuwzględnieniem w ogóle słusznego interesu obywatela; - art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, polegający na zastosowaniu mechanizmów powodujących iluzoryczne stosowanie prawa, nie uwzględniając przy tym zasad współżycia społecznego i dobra jednostki; - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewywiązanie się w sposób wyczerpujący z obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przedmiotowej sprawy; - art. 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie całokształtu zebranego materiału dowodowego, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji w oparciu o wybrany selektywnie i pobieżnie wybiórczy materiał dowodowy; - art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez nieprawidłowe zastosowanie ww. przepisu w sytuacji, gdy nie została ustalona w sposób nie budzący wątpliwości właściwa data pierwotnej budowy budynku gospodarczego i ganku stanowiącego jego część składową; - art. 49b ust. 2, art. 52, art. 83 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez nakazanie dokonania całkowitej rozbiórki rozbudowy budynku gospodarczego o wymiarze 2,57 m x 1,52 m bez skonkretyzowania na czym ta rozbudowa polegała i w jakich okresach była dokonywana i przez kogo, jakie przepisy prawa budowlanego ówcześnie obowiązywały, bez skonkretyzowania na czym rozbiórka rozbudowy ma polegać, jakiego zakresu i etapu rozbudowy dotyczy i jak ma nastąpić, przez co decyzja organu I instancji z dnia 1 grudnia 2015 r. nie nadaje się do wykonania, jest niezrozumiała, a organ odwoławczy podzielił jej ustalenia, pomimo że odwołujący precyzował i próbował wyjaśnić chaotyczność "ustaleń", powoływał świadków, którzy wiatrołap remontowali, przez co wadliwa i niemożliwa do wykonania decyzja (dobrowolnie czy to w drodze egzekucji) pozostaje nadal w porządku prawnym. W uzasadnieniu skargi wskazano, że niezgodne ze stanem faktycznym pozostaje ustalenie organu nadzoru budowlanego, iż skarżący dobudował do budynku ganek (wiatrołap). Skarżący wzmocnił bowiem jedynie jego konstrukcję, a sam obiekt powstał znacznie wcześniej, tj. około 40 lat temu, gdy zbudował go ówczesny właściciel budynku (dziadek skarżącego – F. K.). Skarżący w swoich pismach złożonych w toku postępowania wyjaśniał i wskazywał zakres prac, jakie zostały przez niego wykonane –polegały one jedynie na wzmocnieniu konstrukcji wiatrołapu (obicie poliwęglanem) w obawie o zdrowie dzieci. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub wystąpienia w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym istotnych wad o charakterze procesowym - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga podlegała uwzględnieniu. Sąd w pierwszej kolejności poddał ocenie prawidłowość zastosowania przy załatwianiu sprawy przepisów postępowania administracyjnego, jako że przepisy te rzutują na prawidłowość ustalonego stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego, w tym przypadku przepisów ustawy – Prawo budowlane dotyczących legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Przeprowadzona w powyższym zakresie kontrola wykazała, na co trafnie zwrócił w skardze uwagę skarżący, że zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z naruszeniem przepisów ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Ocenę tę Sąd oparł na stwierdzeniu, że w kontrolowanej sprawie organy prowadzące postępowanie nie poczyniły prawidłowych ustaleń faktycznych, które uzasadniałyby nadanie robotom budowlanym wykonanym przez skarżącego wskazywaną w zaskarżonej decyzji kwalifikację prawną. W pierwszym rzędzie Sąd nie mógł uznać decyzji organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2016 r. za prawidłową, jeżeli z jej treści w żaden sposób nie wynika, by organ odwoławczy poddał merytorycznej ocenie zarzuty jakie względem rozstrzygnięcia z dnia 1 grudnia 2015 r. w swoim odwołaniu sformułował skarżący. Odniesienie się do treści odwołania jest zasadniczym obowiązkiem procesowym organu odwoławczego, którego źródłem jest nie tylko ogólny wymóg przestrzegania zasad ogólnych postępowania (art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a.), ale również sama potrzeba zamieszczenia w decyzji administracyjnej wszystkich jej obligatoryjnych elementów, w szczególności uczynienia zadość wymogowi, by uzasadnienie faktyczne obejmowało "wskazanie [...] przyczyn, z powodu których [określonym] dowodom odmawia się wiarygodności i mocy dowodowej" (art. 107 § 3 k.p.a.). Należy przypomnieć, że skarżący w toku postępowania wielokrotnie wskazywał, iż wykonane przez niego roboty przy tej części budynku, która została określona wymiennie mianem ganku lub wiatrołapu, obejmowały wyłącznie jej wzmocnienie, przez co trudno kwalifikować je – zdaniem strony - jako rozbudowę. W zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w żaden sposób do tejże kwestii się nie odniósł, poprzestając wyłącznie na rozważaniach odnoszących się do daty przeprowadzenia tychże prac. Tymczasem to zagadnienie temporalne – jak zauważył skarżący - nie mogło zostać rozdzielone od kwestii tego, jaki zakres robót przy wiatrołapie (w oznaczonym czasie) został faktycznie wykonany. Wojewódzki Sąd Administracyjny z tej przyczyny przyjmuje, że organ odwoławczy nie odniósł się do treści odwołania złożonego przez skarżącego w sposób konkretny i rzeczowy, czego wymagają przytoczone w skardze przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Uniemożliwia to stwierdzenie, że odwołanie zostało rozpoznane, a sprawa administracyjna ponownie całościowo rozpatrzona, co odbiera zaskarżonej decyzji wydanej w takich warunkach cechę legalności. Niezależnie od zauważonej wadliwości dotyczącej sposobu prowadzenia postępowania i uwzględniania uprawnień przyznanych skarżącemu jako stronie zasadnicze wątpliwości w sprawie, zdaniem Sądu, budzi ocena prawna organu odnosząca się do uznania, że działanie skarżącego stanowiło rozbudowę obiektu budowlanego, do której zastosowanie znajdował przepis art. 49b ustawy – Prawo budowlane. Pierwszym mankamentem decyzji, który nie pozostaje bez wpływu na prawidłowość przyjętego w tym zakresie rozstrzygnięcia, jest odwoływanie się w treści decyzji do przepisów określających zakres reglamentacji budowlanej (art. 29-30 ustawy – Prawo budowlane) w brzmieniu nieznajdującym uzasadnienia, mając na uwadze ustalenia faktyczne przyjęte w kontrolowanej decyzji. Ma to związek z powołaniem się przez organ odwoławczy na treść art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 28 czerwca 2015 r. w sytuacji, gdy stan prawny sprawy w zakresie pozwalającym na ustalenia treści norm prawnych relewantnych z punktu widzenia zachowania skarżącego jako inwestora wymagał sięgnięcia do przepisów ustawy – Prawo budowlane obowiązujących w dacie przypisywanego skarżącemu naruszenia, tj. w sierpniu 2014 r. Oparcie się przez organ na znowelizowanym brzmieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, bez chociażby wskazania, że ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) nie zawierała w analizowanym zakresie nowości normatywnej, jest w tej sytuacji nieprawidłowe. Zasadnicze wątpliwości budzi również uznanie przez organy nadzoru budowlanego, że w kontrolowanym postępowaniu można mówić o rozbudowie obiektu budowlanego w znaczeniu jakie temu terminowi przypisuje art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego traktujący rozbudowę jako szczególną formę (obok odbudowy i nadbudowy) budowy. W treści decyzji Sąd nie odnajduje jakiegokolwiek fragmentu wypowiedzi, która nakierowana byłaby na wskazanie argumentów, za pomocą których organy prowadzące postępowanie przyjęły, że taką właśnie kwalifikację prawną należy nadać działaniom inwestora. Tymczasem to zagadnienie organ powinien w sposób jasny i wyczerpujący omówić i wyjaśnić nie tylko z tej przyczyny, by podejmowanemu przez siebie rozstrzygnięciu procesowemu nadać należny walor informacyjny, ile z uwagi na to, że zauważona kwestia ma kwalifikowane znaczenie, gdyż przesądza o materialnoprawnej prawidłowości podstawy prawnej decyzji. Należy zauważyć, że tryby legalizacji samowolnych działań podejmowanych z naruszeniem przepisów reglamentujących aktywność budowlaną (art. 48 – 50 ustawy) pozostają ściśle zsynchronizowane z formami działań stanowiących przykłady robót budowlanych. Stąd o poprawności trybu, w którym organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej można mówić wyłącznie w takim przypadku, w którym w sposób niebudzący wątpliwości przesądzone zostanie, że sankcjonowane działanie inwestora wypełniało wszystkie cechy charakterystyczne jednej z przyjętych przez ustawodawcę form reglamentowanej aktywności inwestycyjnej – budowy, przebudowy, remontu, instalacji lub rozbiórki. W przypadku rozbudowy dodatkowa trudność wiążę się z tym, że ustawodawca nie zamieścił w ustawie - Prawo budowlane legalnej definicji "rozbudowy", przez co nadanie tej formie aktywności inwestycyjnej odpowiadającej jej treści wymaga porównawczej analizy przepisów art. 3 pkt 6, 7 i 7a ustawy - Prawo budowlane definiujących terminy: "budowa", "roboty budowlane" i "przebudowa". W niniejszej sprawie odstąpienie przez organy nadzoru budowlanego od rozważenia tejże kwestii było dodatkowo nieuprawnione, jeżeli się zważy, że skarżący wielokrotnie wskazywał, że podejmowane przez niego czynności nie polegały na budowie nowego wiatrołapu, ale ich przedmiotem była konstrukcja wiatrołapu wykonana kilkadziesiąt lat wcześniej przez jego dziadka (F. K.). Czynności te miały za zadanie, jak skarżący podał, jedynie wzmocnić istniejącą od dawna, zastaną jego konstrukcję, bez zmiany jej rozmarów. W tym zakresie organy nie przeprowadziły żadnych czynności wyjaśniających dotyczących tego jaką formę i konstrukcję miała poprzednia w tym zakresie zabudowa, na czym polegało jej "wzmocnienie", posługując się wyrażeniem użytym przez stronę skarżącą i czy nie zachodziła podstawa, by podjętym przez skarżącego robotom nadać formę remontu wiatrołapu (art. 3 pkt 8 ustawy), a więc działania polegającego na odtworzeniu stanu pierwotnego, niestanowiącego bieżącej konserwacji, przy dopuszczeniu stosowania wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Sąd wskazuje, że w odniesieniu do powyższej kwestii skarżący w toku postępowania (strona 2 odwołania z dnia 11 grudnia 2015 r.) wystąpił o przesłuchanie wskazanych przez niego trojga świadków. Przyjmując, że powyższy wniosek kwalifikować należało jako wniosek dowodowy w rozumieniu art. 78 § 1 k.p.a., brak jakiejkolwiek reakcji procesowej organu prowadzącego postępowanie na jego zgłoszenie należy uznać za istotne naruszenie przepisów postępowania. Rzeczą nierozstrzygnięta pozostaje bowiem, czy wskazane zaniechanie organu nadzoru budowlanego wynikało z faktu, że dowód ten nie miał znaczenia dla sprawy (art. 78 § 2 k.p.a.), czy też organ odwoławczy nie dostrzegł, że strona z inicjatywą dowodową, wnosząc odwołanie, wystąpiła. Odpowiedniego rozważenia przez organ odwoławczy, zdaniem Sądu, wymagała również okoliczność odnosząca się do użytych przez skarżącego wyrobów budowlanych, a także samodzielność konstrukcyjna obiektu w związku z tym, że fizyczne oddzielenie wiatrołapu od budynku mieszkalnego i niewykorzystywanie w swojej konstrukcji jakichkolwiek jego elementów uniemożliwia traktowanie wiatrołapu jako części budynku, a w dalszej kolejności uznawania, że wykonane roboty prowadziły do rozbudowy budynku. W takim przypadku można co najwyżej mówić o tzw. zabudowie towarzyszącej. Organy nadzoru budowlanego powinny były w tym zakresie ocenić, czy każda zmiana bryły obiektu budowlanego może być kwalifikowana jako rozbudowa obiektu budowlanego, czy też w szczególnych przypadkach, w szczególności ze względu na konstrukcję obiektu i użyte materiały, wyłączyć należy możliwość uznania, że inwestor dokonał rozbudowy obiektu budowlanego. Istotne znaczenie, w ocenie Sądu, przypisać należy tu rozróżnieniu na obiekty, które w wyniku ich wykonania stają się przegrodą zewnętrzną budynku i ich zewnętrzny obrys jest uwzględniany do obliczenia jego kubatury oraz inne obiekty nie pełniące tejże funkcji. Rozróżnienie to znajduje podstawę w § 3 pkt 24 lit. a i b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) w związku z tym, że przepisy prawa budowlanego w sposób odmienny podchodzą do wykonania robót prowadzących do wykonania obiektu takiego jak "loggia", "ganek" lub "weranda", a inaczej obiektu typu "daszek" albo "osłona". Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że przepisy prawa budowlanego nie zawierają definicji "ganku", wobec czego organy nadzoru budowlanego, posługując się tym określeniem w treści wydanego rozstrzygnięcia, powinny były wskazać, jaką treść przypisują temu pojęciu normatywnemu i z jakich przyczyn obiekt znajdujący się przy północnej ścianie budynku mieszkalnego o podanym wymiarze (2.57 m x 1,52 m) spełnia, w ich ocenie, w sposób adekwatny tenże opis. We wskazanym zakresie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchybił temu zobowiązaniu, przez co nie można przyjąć, by wydana decyzja w swojej treści zawierała ustalenia uzasadniające zastosowanie w sprawie art. 49b ustawy – Prawo budowlane. W tym miejscu, sięgając do norm regulujących postępowanie dowodowe, Sąd pragnie jeszcze raz przypomnieć, że w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ nadzoru budowlanego jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Rekapitulując, Sąd dostrzegając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylając również decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] grudnia 2015 r. dotkniętą tymi samymi mankamentami. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku, czyniąc to na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzone koszty obejmowały uiszczony wpis sądowy (500 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł), stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).