VII SA/Wa 608/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skarg Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł. i D.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania oddala skargi Przedmiotem skarg wniesionych przez Spółdzielnię Mieszkaniową w Ł. i D. S. (dalej: "skarżący", "strona skarżąca") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "GINB") z [...] stycznia 2019 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2018 r., [...], w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2013 r., znak: [...], Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] września 2018 r. znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uchylenia, po wznowieniu postępowania na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł., ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2013 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody P. z [...] stycznia 2013 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ł. z [...] marca 2001 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej C. I. oraz Z. I. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego i budowę muru ogrodzeniowego na działkach nr ew. [...] i [...] w Ł. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w ustawowym terminie wniosła D. S. Spółdzielnia Mieszkaniowa w Ł. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2018 r., znak: [...]. Na podstawie art. 54a § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: "p.p.s.a."), GINB potraktował skargę Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł. również jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy GINB decyzją z [...] stycznia 2019 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] września 2018 r., [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją ostateczną, jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie, w którym zapadło weryfikowane rozstrzygnięcie, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 145 § 1 pkt 1-8 oraz art. 145a i art. 145b k.p.a. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że jako przesłankę wznowienia Spółdzielnia wskazała art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i jako okoliczność wypełniającą tę przesłankę podała ustalenie prawidłowego przebiegu granic między działkami nr ew. [...], [...], [...] i [...], który nie był znany organowi w dniu wydania decyzji z [...] listopada 2013 r. znak: [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki: ujawnione dowody istotne dla sprawy są nowe; dowody te istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej; "nowe dowody" nie były znane organowi, który wydał decyzję" (zob. wyrok NSA w Lublinie z dnia 17 maja 2000 r., sygn.. akt I SA/Lu 9/00). O istotności nowych dowodów można mówić tylko wtedy, jeżeli dotyczą one przedmiotu sprawy i mają wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do istoty odmienna od dotychczasowej (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2313/13). Organ odwoławczy wskazał, że decyzją z [...] listopada 2013 r., GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody P. z [...] stycznia 2013 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ł. z [...] marca 2001 r., Nr [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. W toku postępowania organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Organ odwoławczy wyjaśnił, że organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji (por. wyrok NSA z 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 340/07; wyrok WSA w Warszawie z 13 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1929/09; wyrok WSA w Warszawie z 15 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 25/11). Organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu nieważnościowym, zakończonym decyzją GINB z [...] listopada 2013 r., ocenie podlegało czy decyzja Starosty Ł. z [...] marca 2001 r., Nr [...], jest obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., z uwzględnieniem przebiegu granic przedstawionego na projekcie zagospodarowania terenu, sporządzonego na mapie do celów projektowych, przyjętego przez Wojewódzki Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w R., filia w Ł., do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zdaniem organu odwoławczego ustalenie decyzją Wójta Gminy Ł. z [...] lutego 2018 r., znak. [...], o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w obrębie Miasta Ł., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr ew. [...], z działkami sąsiednimi nr ew. [...], [...] oraz działką nr ew. [...], w zakresie punktu wspólnego odmiennego niż na projekcie zagospodarowania terenu przebiegu granic, może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (zakończonego decyzją Starosty Ł. z [...] marca 2001 r., Nr [...]), nie zaś podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją GINB z [...] listopada 2013 r., znak: [...]. Według organu odwoławczego przedstawiony przez wnioskodawcę dowód, w postaci decyzji Wójta Gminy Ł. z [...] lutego 2018 r., znak. [...], nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ wskazana decyzja Wójta Gminy Ł. nie istniała w momencie wydania przez GINB kontrolowanej decyzji z [...] listopada 2013 r., lecz została wydana ponad cztery lata później, a tym samym nie wypełnia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że wskazana przez stronę skarżącą okoliczność nie stanowi nowej istotnej dla sprawy okoliczności faktycznej, ani nowego dowodu istniejącego w dniu wydania kontrolowanej decyzji, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W skardze na decyzję GINB z [...] stycznia 2019 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa w Ł. zarzuciła naruszenie następujących przepisów: - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 i z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego zastosowanie wynikające z błędnego przyjęcia, że nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji, a w szczególności nie odniesienie się w sposób wyczerpujący i merytoryczny do zarzutów i dowodów przedstawionych przez skarżącą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a.; - wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady pogłębionego zaufania obywateli do władzy publicznej, poprzez prowadzenie postępowania w taki sposób, że wynikiem tego wytworzono u strony brak zaufania do organów administracji i naruszono tym samym świadomość i kulturę prawną u obywateli uczestniczących w tym postępowaniu; - art. 32 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Starosty Ł. z [...] marca 2001 r.) poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji doprowadzenie do ich niewłaściwego zastosowania. Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji ją poprzedzającej i stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Ł. z [...] marca 2001 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. GINB w odpowiedzi na skargę Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł. wniósł o jej oddalenie. W skardze na decyzję GINB z [...] stycznia 2019 r. D. S. zarzuciła naruszenie art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z pominięciem interesu prawnego pozostałych stron postępowania. D. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zobowiązanie organu do uwzględnienia zastrzeżeń skarżącej. GINB w odpowiedzi na skargę D. S. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz.718.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, a zatem ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując powyższe uprawnienia sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie i opisany we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, i w konsekwencji przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu GINB z [...] stycznia 2019 r. (zob. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny prawnej czy ustalenie przebiegu granic działek, dokonane decyzją Wójta Gminy Ł. z [...] lutego 2018 r. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, w sposób odmienny niż wskazany projekcie zagospodarowania terenu objętym decyzją Starosty Ł. z [...] marca 2001 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę, stanowi istotny nowy dowód w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. dla sprawy zakończonej decyzją ostateczną GINB z [...] listopada 2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody P. z [...] stycznia 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ł. z [...] marca 2001 r. Nie powielając wszystkich ustaleń organu, szczegółowo wymienionych w zaskarżonej decyzji, a które sąd uznaje za prawidłowe, należy zwrócić uwagę, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej merytorycznej decyzji. Stosownie do art. 149 § 2 k.p.a. przedmiotem rozpoznania we wznowionym postępowaniu jest ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania oraz ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wynika, że aby spełnić określoną w nim przesłankę do uchylenia decyzji ostatecznej i wznowienia postępowania, należy wykazać, że wyszły na jaw istotne dla sprawy, nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydawał decyzję, której uchylenia domaga się strona we wniosku o wznowienie (zob.: wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1671/18). Z konwencji językowej, którą na gruncie przywołanego przepisu operuje ustawodawca wynika, że w ramach określonej nim podstawy wznowieniowej, niezależnymi od siebie i samoistnymi przesłankami wznowienia są "nowe okoliczności" i "nowe dowody", istniejące w dacie wydania decyzji, nieznane organowi wydającemu decyzję i ujawnione po dacie jej wydania. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 75 § 1 zd. 2 k.p.a. dowodem mogą być w szczególności dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych i oględziny. Z kolei przez okoliczności faktyczne należy rozumieć zdarzenia niezależne od treści przepisów prawa, przy czym ujawnienie tych okoliczności może być wynikiem przeprowadzenia dowodów. Podstawa wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy zaistnieją łącznie wszystkie przesłanki, wymienione w tym przepisie. Po pierwsze, ujawnione muszą zostać nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody. Po wtóre, musiały one istnieć w dacie wydania decyzji ostatecznej, kończącej postępowanie administracyjne. Po trzecie zaś, dowody te bądź okoliczności nie mogły być znane organowi administracji publicznej, wydającemu decyzję. Brak realizacji którejkolwiek przesłanki uniemożliwia wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponadto w myśl art. 146 § 2 k.p.a. wznowienie postępowania może uzasadnić jedynie wystąpienie takich okoliczności, których istnienie lub brak będzie bezpośrednio wpływać na treść rozstrzygnięcia w sprawie, tj. w sprawie zapadłaby decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. W rozpoznawanej sprawie treść decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, powoływana przez skarżących jako nowe okoliczności faktyczne w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie może stanowić przesłanki do wznowienia postępowania, w którym badano istnienie przesłanek nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem ta okoliczność nie mogła mieć bezpośredniego wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie nieważnościowej. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, przy badaniu w postępowaniu nieważnościowym czy decyzja zawiera wady wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a., ustaleniu podlega stan prawny obowiązujący w momencie wydania kwestionowanej decyzji i stan faktyczny wówczas istniejący. W postępowaniu nieważnościowym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania sprawy i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, natomiast ocenia wyłącznie jej prawidłowość w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania tej decyzji. W rozpoznawanej sprawie decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości została wydana po dacie wydania kontrolowanego w postępowaniu nieważnościowym pozwolenia na rozbudowę. Wobec tego nowe okoliczności dotyczące przebiegu granic, wynikające z treści decyzji rozgraniczeniowej, nie mogły być uwzględnione w postępowaniu nieważnościowym i tym samym nie mogły mieć wpływu na treść decyzji ostatecznej w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. W związku z powyższym organy prawidłowo oceniły, że nie została spełniona wskazana przez skarżących przesłanka wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Jak słusznie wskazały organy, ustalenie w decyzji rozgraniczeniowej innego przebiegu granic działek niż wskazany w zatwierdzonym projekcie budowlanym, może ewentualnie stanowić przesłankę do wznowienia postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę zakończonego decyzją Starosty Ł. z [...] marca 2001 r. Zawarty w skardze D. S. zarzut pominięcia interesu prawnego pozostałych stron postępowania dotyczył braku udziału w postępowaniu właścicieli lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku zarządzanym przez skarżącą Spółdzielnię Mieszkaniową w Ł., a mianowicie: S. T., T. T., G. W., J. P. – W., S. S. – reprezentowanej przez M. Z. – P. i J. M. Wszystkie wskazane wyżej osoby wniosły skargę w rozpoznawanej sprawie wspólnie z D. S., lecz ich skargi zostały odrzucone postanowieniem tutejszego sądu z 6 czerwca 2019 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 609/19, która została połączona do wspólnego rozpoznania z niniejszą sprawą postanowieniem wydanym na rozprawie 7 listopada 2019 r. W postanowieniu o odrzuceniu skarg S. T., T. T., G. W., J. P. – W., S. S. – reprezentowanej przez M. Z. – P. i J. M. sąd przesądził brak interesu prawnego tych osób w zaskarżeniu decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Reasumując uznać należy, że nie doszło do naruszeń przepisów wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia zawierają wszelkie określone prawem elementy. Organy w sposób wystarczający wyjaśniły również motywy zaskarżonych rozstrzygnięć, a uzasadnienia postanowień spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.