VII SA/Wa 609/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi Operatora Gazociągów Przesyłowych "[...]" S.A. Oddział we [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. ([...]), na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) wniósł sprzeciw do zamiaru zmiany sposobu użytkowania gazociągu wysokiego ciśnienia DN 400 relacji [...] (dawniej relacji [...]) wraz z dwoma bezpośrednio wpiętymi gazociągami: DN 100 relacji [...] oraz DN 150 relacji [...] poprzez podniesienie ciśnienia roboczego gazociągu z obecnego poziomu 5,5 MPa do poziomu 6,6 MPa. Organ wskazał, że w związku ze zgłoszeniem zamiaru zmiany sposobu użytkowania ww. obiektu postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nałożono obowiązek usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji poprzez: 1. wymienienie wszystkich działek objętych przedmiotowym zgłoszeniem, 2. złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działek objętych zgłoszeniem, 3. dostarczenie aktualnego odpisu KRS, 4. przedstawienie decyzji, z których wynika pozwolenie na użytkowanie gazociągów objętych zgłoszeniem lub innych dokumentów wskazujących na użytkowanie obiektu liniowego, 5. złożenie oryginalnych podpisów projektantów pod ekspertyzą techniczną i dostarczenie uprawnień budowlanych tych osób. W odpowiedzi na ww. wezwanie inwestor nadesłał pismo z dnia 7 listopada 2013 r., jednak nie złożył oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ podkreślił, że obowiązek ten wynika wprost z art. 71 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego. Ponadto, inwestor nie wymienił w zgłoszeniu wszystkich działek nim objętych. W piśmie z dnia 7 listopada 2013 r. poinformował, że w załączniku wskazano wszystkie działki, pod którymi przebiegają ww. gazociągi, jednak do pisma dołączył jedynie wykazy właścicieli/ użytkowników gruntów na trasie gazociągu [...] oraz właścicieli i zestawienie powierzchni gazociągu [...] DN 400. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej kpa, po rozpatrzeniu odwołania Operator Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. z siedzibą w [...] O/ [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko, iż inwestor nie uzupełnił wszystkich braków wskazanych w postanowieniu z dnia [...] października 2013 r. Odnosząc się do odwołania organ wyjaśnił, że art. 71 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego nie przewiduje wyjątków, które zezwalałby na przyjęcie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu bez oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to musi zostać złożone niezależnie od tego, czy zmiana sposobu użytkowania wiąże się z wykonaniem robót budowlanych, czy też nie. Ustawodawca wyszedł bowiem z założenia, że każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie pozostaje bez wpływu na prawa i obowiązki właścicieli / użytkowników wieczystych nieruchomości, których dotyczy zmiana. Skargę na powyższą decyzję złożył Operator Gazociągów Przesyłowych [...] S.A., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie: - art. 71 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinno zostać złożone także w przypadku, kiedy zmiana sposobu użytkowania nie wymaga prowadzenia robót budowlanych, - art. 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa, poprzez nieustosunkowanie się do zarzutu odwołania, iż zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego niewymagającego przeprowadzenia robót budowlanych, nie wymaga złożenia ww. oświadczenia, ponieważ zgodnie z definicją zwartą w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny przewidujący uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Organ odwoławczy nie ustosunkował się także do zarzutu, że żądanie organu I instancji wymienienia w zgłoszeniu wszystkich działek objętych zgłoszeniem, nastąpiło bez podstawy prawnej. Skarżąca podniosła, że w zgłoszeniu wyjaśniono, iż podwyższenie ciśnienia roboczego będzie polegało na regulacji przepływu gazu na tłoczniach gazu oraz reduktorach ciśnienia na stacjach redukcyjno-pomiarowych i nie wymaga jakichkolwiek robót budowlanych, trwałego lub czasowego zajęcia nieruchomości, a także, iż strefy kontrolowane określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. (Dz.U.2013.640) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, pozostaną bez zmian po podniesieniu ciśnienia, a realizacja zadania nie będzie w żadnym stopniu wpływać na ich szerokość. Nie ma więc konieczności składania oświadczenia. Zakres wynikającego z oświadczenia uprawnienia nie obejmowałby czynności, które mają zostać wykonane, ponieważ nie będą to roboty budowlane, nie będą wykonywane na cudzych nieruchomościach. Właściciele nieruchomości nie mogą zatem udzielać lub odmawiać udzielenia zgody na wykonanie tych czynności. Bezzasadnym było zatem żądanie zgód właścicieli działek, skoro czynność zostanie wykonana z oddziałowej dyspozycji gazu przy ul. [...][...]. Zdaniem skarżącej wymóg określony w art. 71 ust. 2 pkt 3 ma zastosowanie do przypadków, kiedy obiekt jest częścią nieruchomości gruntowych (np. budynki). Natomiast gazociągi objęte zgłoszeniem nie należą do części składowych nieruchomości gruntowych. Spółka wykazała, iż jest ich właścicielem, co w przypadku niewykonywania robót budowlanych na cudzych gruntach, jest warunkiem wystarczającym do przeprowadzenia zmiany. Oświadczenie Spółki we wniosku z dnia [...] października 2013 r. o tym, że jest właścicielem obiektu budowlanego objętego zmianą, zastępować powinno w tym przypadku oświadczanie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 3. W ocenie strony wezwanie o wskazanie nr działek było niezasadne, ponieważ do zgłoszenia z dnia [...] października 2013 r. załączono dokładne mapy ukazujące usytuowanie gazociągów w stosunku do granic nieruchomości z oznaczeniami geodezyjnymi działek. Nie może być zatem mowy o braku informacji, o których mowa art. 71 ust. 2 pkt 1, skoro organ posiadał dokumenty, z których bezsprzecznie wynikało, jakie nieruchomości gruntowe obejmuje zgłoszenie. Ustawa nie przewiduje obowiązku załączenia do zgłoszenia oddzielnego wykazu działek. Przywołany zatem przez organ I instancji za podstawę sprzeciwu przepis nie znajduje zastosowania, ponieważ braki uzasadniające wniesienie sprzeciwu nie wystąpiły. Niemniej, z ostrożności procesowej, do odwołania skarżąca załączyła wykazy działek pozyskane z ośrodków geodezyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawione stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu skarżąca poddała decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...], wydaną w oparciu o art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, wnoszącą sprzeciw do zamiaru zmiany sposobu użytkowania gazociągu wysokiego ciśnienia DN 400 relacji [...] wraz z dwoma wpiętymi gazociągami: DN 100 relacji [...] oraz DN 150 relacji [...] Przypomnieć zatem na wstępie trzeba, że w obowiązującym stanie prawnym zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć dokumenty wymienione w ust. 2 pkt 1 - 6 art. 71 Prawa budowlanego. Uregulowania dotyczące ewentualnej konieczności uzupełnienia dokumentów zawarte zostały w ust. 3 art. 71 Prawa budowlanego, który stanowi, iż "w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia, wnosi sprzeciw w drodze decyzji". Przytoczony przepis nie pozastawia zatem uznania organowi, po bezskutecznym upływie terminu określonego w postanowieniu w przedmiocie uzupełnienia zgłoszenia, w przypadku niewykonania nałożonych obowiązków organ zobligowany jest wnieść sprzeciw do zgłoszenia. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Nie było bowiem kwestionowane, że skarżąca złożyła wniosek o zmianę sposobu użytkowania opisanych gazociągów nie załączając wszystkich wymaganych prawem dokumentów. Niekompletność wniosku – zdaniem Sądu - była ewidentna w kontekście art. 71 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy, to jest nieprzedstawienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami, przez które przebiega gazociąg na cele budowlane. Wbrew twierdzeniom skarżącej, obowiązek wynikający z art. 71 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy dotyczy również podmiotów zgłaszających zamiar zmiany sposobu użytkowania nie będących właścicielami działek przez które przebiega obiekt liniowy, w którym planowana jest zmiana sposobu użytkowania. W takiej sytuacji z posiadanego tytułu prawnego musi wynikać prawo zgłaszającego do zmiany sposobu użytkowania, tak jak w przypadku prawa do zabudowy. Zmiana sposobu użytkowania obiektu często nie wiąże się bowiem z wykonaniem robót budowlanych. Niemniej - ze względu na charakter instytucji zmiany sposobu użytkowania – w takim przypadku obowiązek przedstawienia oświadczenia, o którym mowa w art. 3 pkt 11 cyt. ustawy nie podlega wyłączeniu, pomimo, iż z definicji pojęcia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, że zostało ono powiązane z wykonaniem robót budowlanych. Obowiązek wymieniony w art. 71 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego winien być zatem rozumiany jak złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na zmianę sposobu użytkowania. Natomiast gdyby zamiarem racjonalnego ustawodawcy było wyłączenie omawianego obowiązku w przypadku zmiany sposobu użytkowania niewymagającego prowadzenia robót budowlanych, to zapewne dałby temu wyraz w ustawie. Nadto, bez znaczenia dla zasadności żądania przez organ wykazania przez inwestora posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pozostawała argumentacja skargi, że Spółka jest właścicielem gazociągów, które jako urządzenia do doprowadzania gazu wchodzą w skład przedsiębiorstwa i nie stanowią części składowych nieruchomości (art. 49 K.c.) oraz, że zakres zgłoszenia nie obejmuje działek gruntowych pod powierzchnią, których przebiegają gazociągi. Stosownie bowiem do art. 143 K.c. w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Przepis ten nie uchybia przepisom regulującym prawa do wód. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy, społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości nie wyznacza sposób, w jaki z gruntu dotychczas korzystano, ale sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą z gruntu korzystać (por. wyrok SN z dnia 6 stycznia 2005 r., III CK 129/04, Prok. i Pr. 2005, nr 7-8, s. 52). Słusznie zatem wskazał organ odwoławczy, że art. 71 ust. 2 pkt. 3 Prawa budowlanego nie przewiduje wyjątków zezwalających na przyjęcie zgłoszenia bez oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i jest ono niezależne od tego, czy planowana zmiana związana jest z wykonaniem robót budowlanych. Jak wynika z akt sprawy, pomimo wezwania w postanowieniu z dnia [...] października 2013r., strona nie spełniła obowiązku przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a to w konsekwencji stanowiło przeszkodę do pozytywnego rozpoznania jej wniosku. Każda zmiana sposobu użytkowania obiektu podlega zatwierdzeniu przez organ, w przewidzianej przez prawo formie. Przy czym dla żądania przedłożenia do wniosku określonych dokumentów nie jest decydujący fakt, czy zmiana sposobu użytkowania obiektu wiąże się z wykonywaniem prac budowlanych, czy też nie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2009r. sygn. akt. VII SA/Wa 689/10, LEX nr 574351). Wprawdzie słusznie wskazała skarżąca, że organ nie odniósł się do zarzutu żądania przedstawienia wykazu działek bez podstawy prawnej, jednak uchybienie to ze względu na wyżej przedstawione stanowisko pozostawało bez wpływu na rozstrzygnięcie. Zauważyć przy tym należy, że organ co prawda nie żądał dołączenia osobnego wykazu działek, ale wymienienia wszystkich działek w dokumencie zgłoszenia, niemniej, skoro skarżąca załączyła do zgłoszenia mapy ewidencyjne odzwierciedlające szczegółowe położenie gazociągów z podaniem numerów działek, pod którymi gazociągi te przebiegają, to – zdaniem Sądu – organ nie miał podstaw do żądania wymienienia ich w dokumencie zgłoszenia. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zarówno organ pierwszej instancji, jak również organ odwoławczy prawidłowo zastosowały art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego i zasadnie wniosły sprzeciw do zgłaszanego przez skarżącą zamiaru zmiany sposobu użytkowania opisanych gazociągów. Z podanych przyczyn Sąd - na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. - skargę oddalił.