VII SA/Wa 609/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2016 r. sprawy ze skargi [...]" Sp. z o. o. w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na zabezpieczenie elewacji siatką stalową i odmowy zezwolenia na zabezpieczenie elewacji siatką osłonową oddala skargę 1. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] " Sp. z. o.o. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] pozwalającej spółce na zabezpieczenie elewacji w postaci zadaszenia z siatki stalowej w ramkach z kątowników, budynku przy [...] w [...] , wg załączonej dokumentacji: Projekt budowlany zabezpieczenia elewacji budynku hotelu [...] autorstwa J B, [...] lipca 2014 r. oraz Ekspertyza techniczna dotycząca aktualnego stanu elewacji zewnętrznej budynku Hotelu [...] w [...] , autorstwa J P i Z S, marzec 2014 r., określającej termin ważności pozwolenia do dnia 30 czerwca 2015 r. oraz odmawiającej pozwolenia na zabezpieczenie elewacji za pomocą siatki osłonowej na elewacji frontowej od [...] oraz w podcieniu od strony ul. [...] , wg tego projektu - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t. Dz. U. Nr 2014 poz. 1446) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej: "kpa". 2. W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że strona skarżąca - [...] " Sp. z. o. o. w dniu 29 lipca 2014 r. zwróciły się do [...] Konserwatora Zabytków z wnioskiem o wydanie pozwolenia na zabezpieczenie elewacji budynku przy ul. [...] w [...]. [...] Konserwator Zabytków po rozpatrzeniu wniosku wydał w dniu [...] października 2014 r. decyzję zezwalającą spółce na zabezpieczenie elewacji budynku przy [...] w [...] w postaci zadaszenia z siatki stalowej w ramkach z kątowników, wg załączonej dokumentacji, określając termin ważności pozwolenia do dnia 30 czerwca 2015 r. oraz odmówił pozwolenia na zabezpieczenie elewacji za pomocą siatki osłonowej na elewacji frontowej od [...] oraz w podcieniu od strony ul. [...] , wg przedstawionego projektu. [...] " Sp. z. o. o. złożyła odwołanie od decyzji, w części decyzji dotyczącej odmowy pozwolenia. 3. W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że budynek przy [...] w [...] położony jest w obszarze [...] założenia urbanistycznego: ul. [...] , [...] , [...] (od pl. [...] do [...]),[...],[...],[...],[...], al. [...], pl. [...], wpisanym do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Konserwatora [...] z dnia [...], lipca 1965 r. Podał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymagają roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że analizując materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w oparciu o przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a zwłaszcza art. 4 pkt 2 tej ustawy, który stanowi, że ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, należy uznać, że zaskarżona decyzja [...], Konserwatora Zabytków nie narusza prawa i jest zasadna merytorycznie, pomimo że organ odwoławczy nie podziela w pełni argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Organ stwierdził, że należy zróżnicować zakres ochrony konserwatorskiej wynikającej z poszczególnych form ochrony zabytków nieruchomych tj. układu urbanistycznego, zespołu budowlanego i budynku wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków. Należy uznać, że argumenty organu pierwszej instancji, dotyczące uszkodzenia substancji zabytkowej elewacji budynku w wyniku zamontowania rzeczonej siatki osłonowej, nie są trafne. Przedmiotowy budynek stanowi element zabytkowego układu urbanistycznego i, w ocenie organu, pewne działania podejmowane przy tym obiekcie mogą mieć negatywny wpływ na wartość tego zabytku obszarowego. Uznał, że w ocenie obu organów ochrony zabytków wydanie pozwolenia na rozwieszenie na elewacji frontowej przedmiotowego budynku oraz w podcieniu od strony ul. [...], siatki osłonowej w kolorze białym na okres 3 lat, spowodowałoby, że prawie cała powierzchnia obu elewacji zostałaby zasłonięta, co nie tylko zakłóciłoby odbiór wizualny tego budynku, ale także wpłynęłoby negatywnie na wygląd całej pierzei, obniżając wartości historycznego obszaru. Podniósł, że powinnością organów ochrony zabytków jest nie tylko ochrona zabytków przed ich zniszczeniem czy uszkodzeniem, ale również dbałość o wygląd zabytkowego układu urbanistycznego. Podał, że strona skarżąca wskazała na konieczność wykonania ww. prac do czasu przeprowadzenia remontu z uwagi na zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Organ zauważył, że słusznie [...], Konserwator Zabytków wskazał w uzasadnieniu rozpatrywanej decyzji, że dopuszczalnym konserwatorsko sposobem zabezpieczenia elewacji do czasu rozpoczęcia prac remontowych, po uprzednim uzyskaniu pozwolenia organu ochrony zabytków, jest zamocowanie zadaszenia z siatki stalowej, na co wnioskodawca uzyskał pozwolenie. Organ podkreślił, że ochrona konserwatorska zabytkowego budynku powinna dokonywać się z wyważeniem obu interesów społecznych występujących w tej sprawie. Istota problemu sprowadza się do zapewnienia równowagi pomiędzy dobrem społecznym, jakim jest ochrona wartości widokowych zabytkowego układu urbanistycznego [...], założenia, a prawidłowym zabezpieczeniem elewacji w celu zapewnienia bezpieczeństwa osób przebywających w pobliżu budynku, do czasu przeprowadzenia jego remontu. W ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja spełnia to kryterium. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 5. Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka [...], z siedzibą w [...], Spółka z o.o.; zarzucając naruszenie: 1) art. 7, art. 77, art. 80 kpa poprzez uznanie, że organ I instancji zebrał i rozpatrzył materiał dowody w sposób wyczerpujący, podczas gdy w rzeczywistości nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sprawie, nie zbadał w sposób prawidłowy stanu faktycznego w sprawie, błędnie zinterpretował interes społeczny, nie rozważył całego materiału dowodowego w sprawie w sposób wyczerpujący czym doprowadził do wydania decyzji nieuwzględniającej całokształtu materiału dowodowego. W efekcie bezzasadnie przyjęto, iż decyzja [...], Konserwatora Zabytków nie narusza prawa i jest zasadna merytorycznie, podczas gdy decyzja nie uwzględnia iż: (-) zakres ochrony obiektu wpisanego do rejestru zabytków oraz układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków nie może być taki sam; (-) ochrona dobra w postaci wartości konserwatorskiej nie może odbywać się kosztem ochrony życia i zdrowia ludzkiego; (-) konserwator nie ma wiedzy w przedmiocie wymogów koniecznych do spełnienia aby uznać iż, zakres wnioskowanego zabezpieczenie jest wystarczający lub nie dla ochrony życia i zdrowia ludzkiego. Tym samym, nie uwzględnienie stanowiska strony popartego załączoną dokumentacją przy braku jakiegokolwiek innego dowodu w tym zakresie powoduje, iż regulacje kpa w zakresie oceny dowodów zostały naruszone. Organ II instancji, w sposób nieuprawniony pomija tę okoliczność, przyjmując stwierdzenia organu I instancji obarczone takim samym błędem za udowodnienie okoliczności mającej znaczenie dla sprawy; (-) zakres wnioskowanych prac na nie ma wpływu na wartość samego zabytku obszarowego jakim jest [...], założenie urbanistyczne; 2) art. 8, art. 11, art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez niewskazanie w treści uzasadnienia, okoliczności dla których organ II instancji uznał, iż zarzuty w zakresie uzasadnienia poczynione przez skarżącą w odwołaniu od decyzji [...], Konserwatora Zabytków są niezasadne; 3) art. 10 § 1 kpa poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej udziału w sprawie, w szczególności poprzez nie zapewnienie stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów wskutek czego strona pozbawiona została możliwości czynnego udziału w sprawie; 4) art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, iż decyzja organu I instancji była prawidłowa i istnieją podstawy do jej utrzymania w mocy, podczas gdy została wydana z naruszeniem wskazanych przepisów i jako taka winna być uchylona; 5) prawa materialnego tj. art. 36 ust 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej wynikającej z wskazanej regulacji, tj. uznanie, iż zakres prac wnioskowanych przez skarżącą mieści się w zakresie definicji wynikającej z tej regulacji – - domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego. 6. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z art. 145 § 1 ppsa, wyeliminowanie przez sąd z porządku prawnego zaskarżonego aktu może nastąpić w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c), a także wówczas, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (pkt 2) lub też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub w innych przepisach. W razie jednak nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, na mocy art. 151 ppsa. 8. Zaskarżoną decyzją Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m[...], z dnia [...], października 2014 r. pozwalającą Spółce na zabezpieczenie elewacji w postaci zadaszenia z siatki stalowej w ramkach z kątowników, budynku przy [...], w [...], , wg załączonej dokumentacji oraz odmawiającą pozwolenia na zabezpieczenie elewacji za pomocą siatki osłonowej na elewacji frontowej od [...], oraz w podcieniu od strony ul. [...], . Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa. 9. Jako podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego organ wskazał art. 7 pkt 1 oraz 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 z późn. zm.). Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, natomiast stosownie do art. 7 pkt 1 tej ustawy, jedną z form ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 1b tej ustawy, ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi, a jak stanowi art. 3 pkt 12 tej ustawy, historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny jest to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Nie budzi zatem wątpliwości, że budynek przy [...], położony w obszarze [...], założenia urbanistycznego, wpisanego do rejestru zabytków decyzją Konserwatora [...], z dnia [...], lipca 1965 r. nr rej. [...], – podlega ustawowej ochronie właściwej dla układu urbanistycznego. [...], " Sp. z. o. o. w dniu 29 lipca 2014 r. zwróciły się do [...] Konserwatora Zabytków z wnioskiem o wydanie pozwolenia na zabezpieczenie elewacji budynku przy ul. [...] w [...]. Organ pierwszej instancji zezwolił Spółce na zabezpieczenie elewacji w postaci zadaszenia z siatki stalowej w ramkach z kątowników, i odmówił pozwolenia na zabezpieczenie elewacji za pomocą siatki osłonowej na elewacji frontowej od [...] oraz w podcieniu od strony ul. [...] , a zatem z treści zaskarżonej decyzji wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że podstawą materialnoprawną tej decyzji powinien być art. 36 ust. 1 pkt 11 tej ustawy, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Nie budzi wątpliwości, że celem wnioskowanych prac jest zabezpieczenie elewacji budynku położonego przy [...] , jak również to, że czasowe zabezpieczenie elewacji tego obiektu za pomocą "zadaszenia" z siatki stalowej w ramkach z kątowników jest dopuszczalne pod względem konserwatorskim. Jednakże, jak słusznie wskazał organ, wydanie pozwolenia na rozwieszenie na elewacji frontowej przedmiotowego budynku oraz w podcieniu od strony ul. [...] siatki osłonowej w kolorze białym na okres 3 lat, spowodowałoby, że prawie cała powierzchnia obu elewacji zostałaby zasłonięta, co nie tylko zakłóciłoby odbiór wizualny tego budynku, ale także wpłynęłoby negatywnie na wygląd całej pierzei, obniżając wartości historycznego obszaru. Słusznie wskazał organ, że powinnością organów ochrony zabytków jest nie tylko ochrona zabytków przed ich zniszczeniem czy uszkodzeniem, ale również dbałość o wygląd zabytkowego układu urbanistycznego. Dopuszczalnym zaś konserwatorsko sposobem zabezpieczenia elewacji do czasu rozpoczęcia prac remontowych, po uprzednim uzyskaniu pozwolenia organu ochrony zabytków, jest zamocowanie zadaszenia z siatki stalowej, na co wnioskodawca uzyskał pozwolenie. Nie budzi wątpliwości, co podkreślił organ, że ochrona konserwatorska zabytkowego budynku powinna dokonywać się z wyważeniem interesów społecznych, występujących w tej sprawie. Istota problemu sprowadza się bowiem do zapewnienia równowagi pomiędzy dobrem społecznym, jakim jest ochrona wartości widokowych zabytkowego układu urbanistycznego [...] założenia, a prawidłowym zabezpieczeniem elewacji w celu zapewnienia bezpieczeństwa osób przebywających w pobliżu budynku, do czasu przeprowadzenia jego remontu. Zdaniem Sądu, zabezpieczenie elewacji za pomocą siatki osłonowej na elewacji frontowej budynku położonego przy [...] , oraz w podcieniu od strony ul. [...] , o co wnosiła strona skarżąca, który to budynek położony jest w obszarze [...] założenia urbanistycznego: ul. [...],[...],[...] (od pl. [...] do [...]),[...],[...],[...],[...], al. [...], pl. [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] lipca 1965 r., zasadniczo zmieniłoby wygląd całego założenia wpisanego do rejestru zabytków, i jak słusznie stwierdził organ, zakłóciłoby odbiór wizualny tego budynku, ale także wpłynęłoby negatywnie na wygląd całej pierzei, obniżając wartości historycznego obszaru. Sąd stanowisko to podziela. 11. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Wskazanie jako podstawy materialnoprawnej art. 36 ust. 1 pkt 1 zamiast pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie pociąga za sobą konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem wprawdzie podstawa materialnoprawna rozstrzygnięcia w części nie została prawidłowo określona, jednakże podstawa taka istnieje, a zatem organ nie działał bez podstawy prawnej. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 12. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.