VII SA/Wa 609/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2017 r. sprawy ze skargi A. K. i S. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Uzasadnienie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), na podstawie art. 138 § I pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu odwołania A. i S. K. od decyzji PINB w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2015r., którą zobowiązano skarżących do sporządzenia i przedłożenia w określonym terminie: 1. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku handlowego (sklepu odzieżowego) zlokalizowanego na terenie działki o nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...] wraz z ekspertyzą stanu technicznego wykonanych robót budowlanych, określeniem ich zgodności z obowiązującymi przepisami techniczno- budowlanymi i wskazaniem zakresu wprowadzonych zmian oraz niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi; 2. zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku, ważnej decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Wójta Gminy [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 w zw. z art. 51 ust 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane zobowiązał A. i S. K. do sporządzenia i przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku handlowego (sklepu odzieżowego) zlokalizowanego na terenie działki o nr ewid [...] w miejscowości [...], gm. [...], sporządzonego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane w odpowiednim zakresie i specjalności oraz spełniającego wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 27 kwietnia 2012 r., poz. 462 z późn. zm.) - w terminie do 31 maja 2016r.  Uzasadniając swoją decyzje, [...]WINB wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") zawiadomieniem z dnia [...] maja 2015 r. poinformował strony o wszczęciu na wniosek A. i S. K. z dnia [...] maja 2015r. postępowania administracyjnego o udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w budynku handlowym, zlokalizowanym na terenie działki o nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. W dniu [...] maja 2015 r. w siedzibie PINB w [...] stawili się K. W. oraz J. D., który zapoznali się z aktami sprawy oraz przedłożyli stosowną dokumentację. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. PINB wezwał A. i S. K. do wyjaśnienia i usunięcia rozbieżności niezbędnych do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Odpowiedzi w w/w zakresie udzielono przy piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. W dniu [...] czerwca 2015r. projektant spornego budynku handlowego pobrał w organie powiatowym 4 egzemplarze projektu budowlanego do uzupełnienia. Następnie, inwestorzy przedstawili w PINB projekt budowlany (zawierający inwentaryzację robót budowlanych) budynku handlowego - sklepu odzieżowego (kategoria obiektu XVII), zlokalizowanego na terenie działki o nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Organ I instancji decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. zatwierdził dla A. i S. K. projekt budowlany (zawierający inwentaryzację robót budowlanych) budynku handlowego - sklepu odzieżowego (kategoria obiektu XVII), zlokalizowanego na terenie działki o nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...] oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowanych związanych z dokończeniem budowy w/w obiektu i zobowiązał inwestorów na podstawie art. 55 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku. Odwołanie od w/w decyzji w ustawowym terminie złożył J. D. oraz K. i S. W. [...]WINB, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na powyższą decyzję skargę do WSA w Warszawie złożyli A. i S. K. PINB postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2015 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową ww. budynku handlowego - sklepu odzieżowego. Następnie wydal w dniu [...] listopada 2015 r. decyzję nr [...], od której z zachowaniem ustawowego terminu odwołanie złożyli A. i S. K. [...]WINB wyjaśnił, że sprawa była już przedmiotem postępowania odwoławczego przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w związku z odwołaniem od decyzji PINB w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. W uzasadnieniu decyzji Nr [...] z dnia [...] września 2015 r. [...]WINB wskazał, iż sprawa nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym i uzasadniającym podjęcie decyzji w oparciu o, art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, tym samym zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie. Organ odwoławczy wskazał, że PINB rozpatrując ponownie wniosek A. i S. K. z dnia [...] maja 2015 r., mając na uwadze jego całą treść oraz stan faktyczny przedmiotowej sprawy, tj. wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, powinien prowadzić postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego, w celu doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z przepisami. Mając na uwadze zalecenia organu II instancji, PINB na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2015 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku handlowego - sklepu odzieżowego w [...]. [...]WINB wskazał, że art. 50 Prawa budowlanego normuje materialno prawną instytucję wstrzymania robót budowlanych w razie zaistnienia określonych w nim przesłanek, do czasu wydania decyzji na podstawie art. 51 lub upływu 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót. W przedmiotowej sprawie przed w/w terminem dwóch miesięcy PINB wydał w oparciu o przepis art. 51 ust 1 pkt. 3 Prawa budowlanego zaskarżoną decyzję Nr [...]. [...] WINB wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę - z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie - ma ten skutek, że robót budowlanych wykonanych do daty wyeliminowania jej z obrotu prawnego nie można oceniać, jako samowoli budowlanej i w takiej sytuacji ma zastosowanie postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 Prawa budowlanego. Tylko w tym trybie możliwa jest naprawa wad, które legły u podstaw stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a w dalszej kolejności uzyskanie pozwolenia wznowienie robót budowlanych. Projekt budowlany zamienny powinien zawierać również informację dotyczącą zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami planistycznymi oraz ocenę techniczna wykonanych robót. Może to być poprawiona dokumentacja pierwotna z naniesionymi zmianami wynikającymi z wykonanych robót budowlanych. Przed jakimkolwiek zatwierdzeniem dokumentacji zamiennej złożonej przez inwestora, koniecznym wymogiem proceduralnym jest wcześniejsze zobowiązanie (na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego) adresata do przedłożenia takiej dokumentacji projektowej. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu [...]WINB stwierdził, że zła sytuacja materialna skarżących, w której się znajdują nie może stanowić podstawy do uchylania bądź zmiany zaskarżonej decyzji. Jeżeli skarżący - jak podnoszą w odwołaniu - uważają, że ich obecna sytuacja związana z budową przedmiotowego budynku handlowego wynika z błędów urzędników to mogą dochodzić o odszkodowania przed sądem powszechnym na drodze postępowania cywilnego. Ponadto [...]WINB ocenił, że fakt zaskarżenia decyzji [...]WINB nr [...] z dnia [...] września 2015 r. do WSA w Warszawie nie skutkuje wstrzymaniem prowadzonego postępowania w przedmiotowej sprawie. Skarżący nie załączyli do skargi na w/w decyzje wniosku o wstrzymanie jej wykonalności. Co prawda zasadnym jest nałożenie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, jednak literalne brzmienie przepisu art. 51 ust 1 pkt. 3 nie upoważnia organu do nałożenia oprócz wskazanego projektu budowlanego zamiennego innych dokumentów, w tym m.in. ekspertyzy technicznej czy zaświadczenia o zgodności wykonanych robót z przepisami planistycznymi. Pomimo tego jak wykazano powyżej, zarówno informacja dotycząca zgodności wykonanych robót z przepisami planistycznymi jak i ocena techniczna tych robót winna być zwarta w projekcie budowlanym zamiennym. W związku z tym zasadnym było uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. Z tą decyzją nie zgodzili się skarżący, którzy pismem z dnia [...] lutego 2016 r. wnieśli skargę do tut. Sądu, zaskarżając ww. decyzję [...]WINB. Jak wynika z analizy skargi, skarżący podnoszą, że składali organowi – Staroście [...] i PINB – projekty budowlane, za które zapłacili 8.000 zł, a ponadto ekspertyzę budynku, za którą zapłacili 3.000 zł. Podnieśli, że złożony w PINB projekt budowlany był projektem zamiennym, jak to określili "naprawczym". Organ w odpowiedzi na skargę, podtrzymał swoją argumentacje i wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja [...]WINB i poprzedzająca ja decyzja PINB naruszyły prawo tak materialne, jak i procesowe w takim zakresie, że powinny zostać uchylone. Na wstępie zauważyć należy, że [...]WINB orzekał zaskarżoną decyzją w dniu [...] stycznia 2016 r., a więc tak ten organ, jak i PINB, orzekający [...] listopada 2015 r., wiedział z urzędu, że skarżący wnieśli do WSA w Warszawie skargę na jego decyzję z dnia [...] września 2015 r. Nr [...], uchylającą decyzję PINB z dnia [...] czerwca 2015 r. o zatwierdzeniu skarżącym projektu budowlanego zamiennego i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych budynku handlowego – sklepu odzieżowego. Skarga wpłynęła bowiem do Sądu 2 listopada 2015 r., co oznacza, że przed datą wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Nr [...], czyli przed dniem [...] stycznia 2016 r., [...]WINB powinien był taki fakt należycie uwzględnić w toku prowadzonego postępowania. W ocenie bowiem Sądu ten fakt, że WSA w Warszawie będzie kontrolował decyzję organów obu instancji i od wyniku tejże kontroli sądowej zależeć będzie, czy A. K. i S. K. dopełnili swych obowiązków w procedurze naprawczej, a zatem czy decyzja PINB z [...] czerwca 2015 r. Nr [...] pozostanie w obrocie prawnym, a skarżącym ostatecznie zatwierdzony zostanie złożony projekt budowlany i udzielone pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, miał decydujące znaczenie dla czynności podejmowanych przez PINB i [...]WINB po dacie przesłania skargi pp. K. do Sądu, tzn. po 7 października 2015 r. w zakresie nałożenia na skarżących oznaczonych obowiązków w postępowaniu naprawczym; niezgodnych z treścią decyzji PINB z [...] czerwca 2015 r. Nr [...]. Ani organ I, ani II instancji w ogóle nie wzięły powyższego pod uwagę i nie bacząc na ww. zawisłość sprawy w postępowaniu sądowo administracyjnym, wydały poprzedzającą i zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję. Tymczasem, WSA w Warszawie, wyrokiem z dnia 15 listopada 2016 r. VII SA/Wa 2526/16, uchylił w całości decyzję [...]WINB uchylającą decyzję PINB z dnia [...] czerwca 2015 r. o zatwierdzeniu skarżącym projektu budowlanego zamiennego i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych budynku handlowego – sklepu odzieżowego. Wprawdzie wyrok ten nie był w dniu orzekania przez tut. Sąd prawomocny, tym niemniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ wydał kwestowaną w niniejszej sprawie decyzję pospiesznie i przedwcześnie. Słusznie zauważył WSA w Warszawie w uzasadnieniu ww. wyroku z dnia 15 listopada 2016 r. w sprawie VII SA/Wa 2526/15, że organ prowadził postępowanie w sposób je wydłużający, bez wyraźnej potrzeby. Nie sposób jednakże uznać za prawidłowe prowadzenie postępowania takiego działania organu, który pomimo zawisłości sprawy przed sądem administracyjnym i to mającej decydujące znaczenie dla treści ewentualnego, kolejnego orzeczenia PINB i [...]WINB, wydaje decyzję, która w sposób oczywisty może być bezprzedmiotowa lub nawet nieważna; w zależności od wyniku sprawy VII SA/Wa 2526/15, a jak się okazało, jest też sprzeczna z późniejszym ww. wyrokiem WSA w Warszawie; czego można było uniknąć. Dlatego też, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, tak organ I, jak i II instancji nie uwzględnił prawa, ujętego w dyspozycji art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., zgodnie z którym, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd to postępowanie należy obligatoryjnie - z urzędu - zawiesić. Wprawdzie, jak wynika z akt administracyjnych, organ I instancji rozważał kwestię zawieszenia sprawy na wniosek skarżących z dnia [...] listopada 2015 r. (art. 98 § 1 k.p.a.), ale postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] PINB odmówił zawieszenia postępowania. Nie uwzględnił jednakże w dacie wydania ww. postanowienia, że w sprawie występuje przesłanka do zawieszenia postępowania z urzędu. Organ II instancji również nie dostrzegł własnego obowiązku prawnego, wynikającego z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. Organa obu instancji, nie uwzględniając przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania i przedwcześnie wydając decyzje merytoryczne, doprowadziły do niemożliwej do zaakceptowania w państwie prawa sytuacji, że nawet, jeżeli wyrok WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 2526/15 uprawomocni się, to mógłby stać się bezprzedmiotowy, gdyby skarżący wykonali już przedwcześnie nałożony na nich obowiązek, ujęty w zaskarżonym orzeczeniu organu administracyjnego – decyzji [...]WEINB z dnia [...] stycznia 2016 r. Nr [...]. Innymi słowy, skarżący ponieśliby negatywne konsekwencje orzeczenia przez organa nadzoru budowlanego, sprzecznego z ewentualnym, acz późniejszym wyrokiem sądu administracyjnego. Dlatego też, w ocenie Sądu, obie decyzje: zaskarżona decyzja [...]WINB i poprzedzająca ją decyzją PINB wydane zostały z naruszeniem prawa w postaci art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., poprzez brak zawieszenia postępowania z urzędu do czasu prawomocnego zakończenia sprawy przed sądami administracyjnymi w postępowaniu zakończonym nieprawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2526/15, a przez to z naruszeniem art. 104 § 1 i § 2 k.p.a., gdyż w takim stanie sprawy niemożliwym było wydanie decyzji, jako aktu załatwiającego sprawę co do jej istoty, kończącego postępowanie w sprawie. Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Organ, prowadząc ponownie postępowanie w sprawie, zastosuje się zgodnie z art. 153 p.p.s.a. do dokonanej przez Sąd powyżej oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, zawieszając to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., z urzędu, do czasu prawomocnego zakończenia sprawy przed sądami administracyjnymi w postępowaniu zakończonym nieprawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2526/15.