VII SA/Wa 61/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...] działając na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000r., Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jednolity tekst z 2006 r., Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku W. S. z dnia 14 października 2004r - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Urząd Gminy L. z dnia [...] listopada 1973 r., znak: [...] udzielającej J. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w K.. W wyniku rozpatrzenia sprawy, organ pierwszej instancji wskazał, iż przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie pozwalało na stwierdzenie, że nastąpiło naruszenie przepisów prawa w zakresie, o którym mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ podał, iż wnioskodawczyni w swoim wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na budowę podniosła, iż "przy wydawaniu pozwolenia na budowę naszego domu jednorodzinnego na działce będącej przedmiotem współwłasności organ administracji rażąco naruszył prawo, gdyż bez mojej zgody i wiedzy wydał pozwolenia na budowę wyłącznie na rzecz mojego męża". Ponadto "decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa przez to, iż została oparta na podstawie fałszywego oświadczenia męża, iż jest on wyłącznym właścicielem działki będącej przedmiotem zabudowy, gdy tymczasem był on tylko współwłaścicielem na równych prawach z wnioskodawczynią". Z akt sprawy wynikało, że J. S. w dniu [...] października 1973r. potwierdził własnoręcznym podpisem, że jest właścicielem parceli L.Kat. [...] położonej w K.. Zdaniem organu ocena, czy przedmiotowe oświadczenie było prawidłowe, czy też mogło być fałszywe nie należy do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej. W przypadku potwierdzenia przez właściwy organ faktu złożenia fałszywego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością, powstawałaby przesłanka wynikająca z przepisu art. 145 § 1 pkt 1 Kpa, mówiąca o możliwości wznowienia postępowania administracyjnego. Podpis J. S. na obowiązującym druku stanowił wypełnienie określonych wówczas warunków dla udzielenia przez właściwy organ pozwolenia na budowę. Ponadto analiza dokumentów wskazywała, iż Urząd Gminy L. przed wydaniem decyzji pozwolenia na budowę analizował dokumenty formalno-prawne, złożone przez J. S. - w świetle obowiązujących wówczas przepisów. Należały do nich: "oświadczenie o własności parceli", "2 egzemplarze projektu technicznego budynku", "deklaracja murarza", "opłata skarbowa". Organ wojewódzki nie znalazł potwierdzenia dla zarzutów podnoszonych we wniosku skarżącej o uchybieniach urzędowych, gdyż z ówczesnych przepisów nie wynikało, aby organ wydający pozwolenie na budowę był zobligowany do żądania innych dokumentów niż wymienione w § 45 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2007 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z cofnięciem odwołania W. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006r., znak: [...] - umorzył postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1973r. wydanej w Urzędzie Gminy L. Od wymienionej decyzji odwołanie wniosła W. S., która następnie wycofała to odwołanie. W świetle art. 137 Kpa, strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Po zbadaniu akt przedmiotowej sprawy, organ stwierdził, że cofnięcie odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r., nie prowadziło do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia naruszającego prawo bądź interes społeczny, co skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. złożyła W. S. wnosząc o jej uchylenie. Skargę niniejszą uzupełniono następnie pismami z dnia [...] grudnia 2007 r. i z dnia [...] grudnia 2007 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 137, art. 77 i art. 7 Kpa przez nierozpatrzenie czy uwzględnienie cofnięcia odwołania prowadzi do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo. W ocenie skarżącej, kwestionowana decyzja nie zawiera żadnych ustaleń ani rozważań czy uwzględnienie cofnięcia odwołania prowadzi do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo. Tymczasem obowiązkiem organu administracji było przeprowadzenie swoistego postępowania wywołanego cofnięciem odwołania, którego przedmiotem powinno być rozważenie materiału dowodowego i stanu prawnego mającego wykluczyć możliwość, że na skutek uwzględnienia cofnięcia odwołania utrzymana zostanie w mocy decyzja naruszająca prawo. W ocenie strony skarżącej decyzja z dnia [...] listopada 1973 r. narusza prawo, gdyż oparta jest na fałszywym oświadczeniu. Ponadto w postępowaniu tym nie brała udziału W. S. jako współwłaścicielka działki, której dotyczyło pozwolenie na budowę. Organ administracji zaniechał również obowiązku prawidłowego uzasadnienia swojej decyzji w tej sprawie naruszając art. 107 § 3 Kpa. Organ nie wyjaśnił sprawy poprzez zaniechanie obowiązku zwrócenia się do strony o wyjaśnienie jej stanowiska w sprawie, wobec wątpliwości w tym zakresie, co skutkowało wydaniem decyzji nie zgodnej z wolą strony. Faktem jest, iż skarżąca w trakcie postępowania kierowała do organu wniosek o cofnięciu odwołania lecz następnie oświadczała, że ten wniosek wycofuje. Nie bez przyczyny organ w swym uzasadnieniu nie wskazał kiedy wniosek o cofnięciu odwołania został przesłany. Jest to o tyle istotne, że wtedy musiałby wskazać, iż nie przyjął do wiadomości pism strony kierowanych następnie do niego, a cofających ten wniosek. Organ w tym zakresie zaniechał obowiązku jasnego ustalenia stanu sprawy poprzez zwrócenie się do strony o wyjaśnienie jej stanowiska zgodnie z art. 50 § 1 Kpa. W skardze zarzucono ponadto, iż w trakcie toczącego się postępowania organ pominął pełnomocnika strony m.in. nie kierując do niego zaskarżonej decyzji, czym naruszył art. 32 oraz art. 40 § 2 Kpa. Wnosząca odwołała pełnomocnikowi pełnomocnictwa, ale nie zmieniła adresu dla doręczeń w sprawie, przy czym odwołanie pełnomocnictw również cofnęła. Organ do faktów tych nie odniósł się wcale. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu [art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)]. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Skarga jest zasadna, bowiem decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r., znak: [...] została wydana z naruszeniem art. 137 a także 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. W świetle tego przepisu postępowanie odwoławcze może zakończyć się decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Przepis ten nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości mając na uwadze treść art. 105 § 1 Kpa, który upoważnia organ do umorzenia postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Będzie to miało miejsce w szczególności, gdy strona cofnie odwołanie czy też gdy organ ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie. Okoliczności te wypełniają przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż strona skarżąca wielokrotnie składała pisma, w których cofała odwołanie bądź też podtrzymywała odwołanie złożone od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...]. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że z treści pism skarżącej wynikało, że wolą jej jest cofnięcie odwołania, tym bardziej, iż stanowisko to potwierdzał reprezentujący ją profesjonalny pełnomocnik. Z pisma skarżącej reprezentowanej przez pełnomocnika, które wpłynęło do organu w dniu 22 października 2007 r. jednoznacznie wynika, iż skarżąca cofa odwołanie. Trzeba mieć na względzie, iż cofnięcie odwołania jest oparte na zasadzie rozporządzalności, jednakże podkreślenia wymaga fakt, iż jakkolwiek na podstawie art. 137 Kpa strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, to organ odwoławczy nie uwzględni cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Z przepisu tego wynika jasno, że dla nieuwzględnienia cofnięcia odwołania wystarcza "zwykłe" naruszenie prawa lub interesu społecznego, nie wymaga się zaś, tak jak w art. 139 Kpa, "rażącego" naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy mimo cofnięcia odwołania winien był stosownie do treści art. 137 Kpa poddać kontroli decyzję organu pierwszej instancji w aspekcie naruszenia prawa jak i naruszenia interesu społecznego. Organ drugiej instancji ograniczył się zaś jedynie do przytoczenia w uzasadnieniu decyzji treści art. 137 w/w ustawy. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych cofnięcie odwołania przez stronę nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku oceny decyzji organu pierwszej instancji w zakresie jej zgodności zarówno z prawem, jak i z interesem społecznym, a zatem nie prowadzi wprost do umorzenia postępowania odwoławczego (por. m. inn. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 1994 r., sygn. akt I SA 119/94, ONSA 1995/1 poz. 47). Cofnięcie odwołania podlega kontroli organu odwoławczego i w razie oceny, że prowadziłaby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny, nie mogłoby wywołać skutków prawnych. Główny inspektor Nadzoru Budowlanego powinien dokonać oceny zaskarżonej decyzji nie tylko w kontekście jej legalności (zgodności z prawem), ale także jej celowości (zgodności z interesem społecznym). Powyższe przemawia za tym, że przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest sprawa administracyjna, lecz prawidłowość decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, iż skarga W. S. jest zasadna. Dlatego też działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w punkcie I wyroku. Na podstawie art. 152 w/w ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt II wyroku.