VII SA/Wa 610/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Miron, Sędzia WSA - Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Asesor WSA - Paweł Groński(spr.), Protokolant - Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2008r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dot. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. w [...] kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...] Wojewoda [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. w W. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...] odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi T.W. pozwolenia na rozbudowę budynku handlowo-magazynowo-usługowego o pomieszczenie magazynowe na działce nr ew. [...] w obrębie [...] w W. W piśmie z dnia 8 października 2007 r. [...] Sp. z o.o. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2007 r. w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, gdyż w ocenie wnioskodawcy Spółka była pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Prezydent [...], działając na podstawie art. 149 § 3 i 150 kpa odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 11 maja 2007 r. o pozwoleniu na budowę obiektu na działce nr [...] z obrębu [...] położonej w dzielnicy U. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że [...] Sp. z o.o. nie została uznana za stronę w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Dodatkowo działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] stanowiące własność [...] Sp. z o.o. są zabudowane obiektami produkcyjno-biurowymi, których gabaryty wielokrotnie przekraczają wielkość rozbudowy na działce o nr ewid. [...]. Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji Wojewoda [...] podzielił pogląd organu pierwszej instancji, że podanie [...] sp. z o.o. w W. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2007 r. nie pochodzi od strony postępowania. Wojewoda [...] podkreślił, że w prowadzonym postępowaniu w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę, organ instancji ustalił, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje nieruchomość o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], a zatem uznał, że obszar oddziaływania obiektu zawiera się w granicy nieruchomości inwestora. W konsekwencji zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) brak jest innych stron w przedmiotowym postępowaniu. Rozbudowa budynku handłowo-magazynowo-usługowego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] nie będzie zatem oddziaływać na nieruchomości sąsiednie w tym na nieruchomości oznaczone jako działki o numerze ew. [...] i [...] z obrębu [...] - pozostające w użytkowaniu wieczystym Spółki. Organ zaznaczył, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wprowadza znaczące ograniczenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę oraz na definicję obszaru oddziaływania zawartą w art. 3 pkt. 20 tej ustawy. Zdaniem organu przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz zawiera odesłanie do regulacji wprowadzających szczegółowe wymogi dotyczące odległości w zabudowie i zagospodarowania terenu. Obszar ten określa się na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących a zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów od innych obiektów i granic nieruchomości jak np. przepisy p.pożarowe, z zakresu ochrony środowiska, warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i inne. W sytuacji gdy nie wynikają z nich ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie sąsiednich nieruchomości należy uznać, że dana nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania zaplanowanego obiektu. W ocenie Wojewody [...] w niniejszej sprawie Spółka występując z wnioskiem o wznowienie postępowania w żaden sposób nie wykazała, a nawet nie uprawdopodobniła, że planowane zamierzenie inwestycyjne tj. rozbudowa obiektu o część magazynową spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie sąsiednich nieruchomości o numerze ew. [...] i [...] z obrębu [...]. Nie wykazała również, że planowane zamierzenie inwestycyjne może wywierać bezpośredni, negatywny wpływ na nieruchomość Spółki i że jego wzniesienie spowoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych tych działek i zakłócało ponad przeciętną miarę korzystanie z nich. Stwierdził zatem, że zachodzi sytuacja niedopuszczalności wznowienia postępowania, wskutek braku zaistnienia podstaw wyliczonych enumeratywnie w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a., zaś zachodzą okoliczności do odmowy wznowienia postępowania wyłącznie z przyczyn formalnych, gdyż podanie nie pochodzi od strony. Odnosząc się do argumentów Spółki zawartych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji dotyczących zastosowania przepisów § 271 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].03.2007r. nr [...] organ stwierdził, że pozostają one bez wpływu na ocenę interesu prawnego Spółki w postępowaniu wznowieniowym. Powyższa decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] Sp. z o.o. w W. W skardze do Sądu pełnomocnik Spółki zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego oraz art. 5 pkt. 3 i 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez ich niezastosowanie oraz przepisów postępowania w postaci 138 § 1 pkt. 1 i pkt. 2 oraz art. 138 § 2 kpa. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4, art. 149 § 1 i § 3 kpa. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że organ pierwszej instancji, zarówno w trakcie postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jak i zakończonego decyzją o odmowie wznowienia postępowania błędnie ustalił krąg stron postępowania. Uznał bowiem, że [...] Sp. z o.o., będąc użytkownikiem wieczystym sąsiadujących działek nr [...] i [...], pomimo powoływanej decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W., z dnia [...] marca 2007r., nr [...], wykonalnej w chwili wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji, nie była stroną postępowania, którego wniosek o wznowię dotyczy. Przedmiotową decyzją [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w W. orzekł o wpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych zespołu budowlanego Zakładów Mechanicznych "[...]" S.A., położonego w W. przy ul. [...], który tworzą następujące budynki powstałe w latach 1924-26: odlewnia żeliwa, odlewnia brązu, hala warsztatów mechanicznych fabryki samochodów, z wyłączeniem części powstałej po 1945r., oraz powstałe w latach 20-tych XX w.: odlewnia aluminium, modelarnia. Organ objął wpisem budynki wraz z gruntem w obrysie murów zewnętrznych, położone na terenie działek o nr [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], a w celu ochrony wartości widokowych oraz ochrony przed oddziaływaniem szkodliwych czynników zewnętrznych i ustalił strefę otoczenia, obejmującą obszar definiowany granicami działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz część działek nr [...] i [...]. Skarżąca Spółka przytoczyła stanowisko wyrażone w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 października 2002r., sygn. akt III RN 175/2001, zgodnie z którym "ochroną prawną objęty jest nie tylko sam zabytek, ale i jego otoczenie i bez zezwolenia wojewódzkiego konserwatora nie można zmieniać i przebudowywać obiektów w znajdujących się w sąsiedztwie zabytku." W ocenie skarżącej przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowią rodzaj przepisów odrębnych, do których odwołuje się ustawodawca w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Podniosła, że właścicielowi nieruchomości zabytkowej przysługuje przymiot strony w postępowaniu, w którym inwestorem jest osoba trzecia, gdy inwestycja może potencjalnie oddziaływać na stan zachowania zabytku lub jego otoczenia. Spółka wskazała, że organ drugiej instancji nie wziął pod uwagę treści art. 5 ust. 3 i 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega w szczególności na zapewnieniu warunków zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie i korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ zarówno zaskarżona, jak też poprzedzająca ją decyzja Prezydenta [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy stwierdzić, że skarga dotyczy decyzji wydanej w nadzwyczajnym trybie administracyjnym, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Postępowanie wznowieniowe dotyczy kontroli prawidłowości decyzji ostatecznej i składa się z dwóch podstawowych etapów, przy czym pierwszy obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania powinno zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia przewidzianym w art. 149 § 1 lub § 3 kpa. Jeżeli wstępna weryfikacja tego wniosku pozwala na przyjęcie przez organ stanowiska o dopuszczalności wznowienia organ ten wydaje postanowienie wznawiające postępowanie, natomiast odmowa wznowienia postępowania następuje w formie decyzji. Dopiero po przeprowadzeniu wstępnego badania dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną i wydaniu odpowiedniego postanowienia wszczynającego to nadzwyczajne postępowanie możliwe jest właściwe merytoryczne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. To właściwe postępowanie może – stosownie do treści art. 151 zakończyć się wydaniem decyzji, w której organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a albo uchyla decyzję dotychczasową na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Organ może także w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 kpa). W każdym przypadku jednak orzekające organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania przepisów kpa, a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Nie ulega wątpliwości, że trafność rozstrzygnięcia wydawanego w każdym postępowaniu administracyjnym, w szczególności zaś w postępowaniu nadzwyczajnym, wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Należy w tym miejscu podnieść, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, jak również ugruntowanym orzecznictwem i poglądami doktryny w sytuacji, gdy strona występuje z żądaniem wznowienia postępowania wskazując na przesłankę wyrażoną w art. 145 § 1 pkt 4, zaś ustalenie istnienia interesu prawnego strony wymaga przeprowadzenia odpowiedniego postępowania wyjaśniającego, organ nie może ograniczyć się do odmowy wznowienia z przyczyn podmiotowych, lecz powinien dokonać odpowiednich ustaleń w toku wznowionego postępowania. Warto w tym miejscu wskazać chociażby na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2186/06 (LEX nr 328635), w którym Sąd stwierdził, że ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia postępowania administracyjnego, może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowionego, zaś ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna. Również w wyroku z dnia 25 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 295/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że w przypadku wskazania przesłanki wznowienia jako okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ rozpatrujący podanie nie bada czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 kpa. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych występuje jedynie wówczas, gdy już wstępna analiza wniosku prowadzi do oczywistej konkluzji, że podmiot nie dysponuje przymiotem strony lub gdy np. podmiot taki w ogóle nie może występować w charakterze strony postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji organ zobowiązany jest wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego. Zupełnie inaczej przedstawia się natomiast kwestia dokładnego zbadania interesu prawnego strony, szczególnie w przypadku, gdy właśnie przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi podstawę żądania wznowienia postępowania, a całokształt okoliczności sprawy i obowiązujące przepisy wskazują na prawdopodobieństwo ustalenia istnienia interesu prawnego podmiotu występującego z wnioskiem. Konsekwencją odmowy wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych w sprawie o pozwolenie na budowę jest nieprzeprowadzenie analizy zmierzającej do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy inwestycja realizowana w oparciu o ostateczną decyzję wpływa na nieruchomość wnioskodawcy. W takim przypadku organ nie może ograniczyć uzasadnienia decyzji odmownej wyłącznie do stwierdzenia, że taki wpływ nie występuje. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, że skarżąca Spółka wywodzi swój interes prawny z przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z przepisami ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Nie ulega wątpliwości, że interes prawny w postępowaniu o pozwolenie na budowę określa art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie natomiast do treści art. 3 pkt 20 cytowanej ustawy przez obszar oddziaływania obiektu należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu związane z obiektem budowlanym są m. in. przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z art. 9 ust. 1 i 2 tej ustawy do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy i w tym samym trybie do rejestru może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru, a także nazwa geograficzna, historyczna lub tradycyjna tego zabytku. Otoczeniem jest – stosownie do art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Należy w tym miejscu stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie – przed wydaniem decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na działce nr ew. [...] w obrębie [...] w W. – [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w W. wydał w dniu [...] marca 2007r., nr [...] decyzję, którą m. in. ustalono strefę otoczenia zabytku obejmującą obszar definiowany granicami działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz część działek nr [...] i [...]. Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W rezultacie należy zauważyć, że w dacie wydawania decyzji Prezydenta [...] zezwalającej na realizację inwestycji na terenie działki o nr ewid. [...] funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja wyznaczająca na część tej działki strefę ochronną otoczenia zabytku znajdującego się na terenie sąsiadującej działki należącej do Spółki [...]. Nie ulega także wątpliwości, że Spółka nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2007 r. Tymczasem – jak słusznie podniosła skarżąca – na właścicielu lub posiadaczu nieruchomości ciążą z tytułu wpisania zabytku i jego otoczenia do rejestru odpowiednie obowiązki prawne. Zgodnie z art. 5 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. W świetle przepisów tej ustawy również wykonywanie jakichkolwiek robót budowlanych w otoczeniu zabytku wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 36 ust. 1 pkt 2 przedmiotowej ustawy). W rezultacie nie można, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania, stwierdzić, że realizacja obiektu objętego pozwoleniem Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2007 r. nie będzie miała jakiegokolwiek wpływu na nieruchomość należącą do [...] Sp. z o.o. i że podmiot ten pozbawiony jest interesu prawnego do występowania z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego. Ostateczne rozstrzygnięcie tej kwestii może nastąpić dopiero po przeanalizowaniu istnienia przesłanki z art. 145 §1 pkt 4 kpa w toku wznowionego postępowania. Dlatego należy uznać, że organy naruszyły w niniejszej sprawie przepisy art. 147 i 149 § 2 i 3 kpa. W niniejszej sprawie Prezydent [...] zobowiązany będzie do właściwego ustalenia wszystkich warunków formalnych dopuszczalności wznowienia postępowania, z warunkiem określonym w art. 148 kpa włącznie, natomiast kwestia interesu prawnego skarżącej Spółki może być ustalona dopiero po wydaniu postanowieniu o wznowieniu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 i 200 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.