VII SA/Wa 610/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji I. Stan sprawy 1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ("SKO") decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania E.M. ("skarżąca") od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2016 r., Nr [...], w sprawie ustalenia wysokości kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu marki [...] o nr rejestracyjnym [...] na kwotę 478 zł – utrzymało w mocy tę decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 127 § 2 w zw. art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., "k.p.a."). 2. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Prezydent [...] orzekł o ustaleniu wysokości kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia ww. pojazdu marki [...] na kwotę 478 zł. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca. 3. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. SKO wskazało, że zgodnie z art. 130a ust. 2a, 6a, 10h i 10i ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), od usunięcia pojazdu odstępuje się, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu, lub w trakcie usuwania pojazdu, ustaną przyczyny jego usunięcia. Jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia obowiązany jest właściciel pojazdu. Powyższy obowiązek rozszerza się również na użytkownika pojazdu. Wysokość kosztów koniecznych do poniesienia przez stronę w świetle art. 130a ust. 2a ustawy Prawo o ruchu drogowym wynika z uchwały Rady [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] (załącznik nr 2 do Uchwały) w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Wysokość kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 2a ustawy Prawo o ruchu drogowym, jest ustalana corocznie i nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu. Na rok 2013 uchwalono w szczególności maksymalną stawkę kwotową opłaty za usunięcie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t w wysokości 478,00 zł, a wysokość kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t w wysokości 478,00 zł. Pojazd skarżącej nie przekracza masy całkowitej 3,5 t i biorąc to pod uwagę należy przyjąć prawidłowość ustalenia w skarżonej decyzji wysokość kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu w kwocie 478,00 zł. W ocenie organu, z akt sprawy wynika, że bezspornie powstały koszty związane z wydaniem przez funkcjonariusza Straży Miejskiej [...] dyspozycji usunięcia pojazdu użytkowanego przez skarżącą. Dyspozycja taka została wydana w dniu [...] czerwca 2013 r. o godzinie 08:28 i znajduje się w aktach sprawy organu pierwszej instancji. Z dokumentacji sprawy wynika, że holownik przyjął zgłoszenie dotyczące pojazdu marki [...] w dniu [...] czerwca 2013 r. Notatka Urzędowa oraz Dokument Dyspozycji potwierdzają, że interwencja dotyczyła pojazdu marki [...], nr rej. [...] Z Dokumentu Dyspozycji wynika, że od holowania odstąpiono o godzinie 08:35, tj. 7 minut po wydaniu dyspozycji holowania. Organ odwoławczy wskazał, że dane zawarte w Dyspozycji oraz w Notatce sporządzonej przez uprawnionego funkcjonariusza mają walor dokumentu urzędowego. Zdaniem SKO, organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające i zgromadził wyczerpujący materiał dowodowy pod kątem zasadności obciążenia strony kosztami za wydanie dyspozycji odholowania pojazdu, czyniąc w tym zakresie zadość art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Przedmiotowe koszty w zakresie niniejszego postępowania zarówno w świetle ustawy Prawo o ruchu drogowym, jak i wskazywanej wyżej uchwały Rady [...], nie odnoszą się do wysokości kosztów rzeczywiście poniesionych w konkretnej sprawie, a przeciwnie – zostały w ww. uchwale doprecyzowane stałą stawką i konieczność ich poniesienia uzależniona jest jedynie od powstania kosztów w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu. Koszty takie niewątpliwie powstały na skutek wydania uzasadnionej dyspozycji usunięcia pojazdu strony, choć od usunięcia odstąpiono. Dla zasadności obciążenia strony kosztami powstałymi w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu miarodajny jest jedynie fakt popełnienia wykroczenia polegającego na utrudnianiu ruchu w sposób określony w przepisach art. 97 Kodeksu Wykroczeń w zw. z art. 49 ust. 1 pkt. 4 Prawo o ruchu drogowym, fakt wydania dyspozycji usunięcia pojazdu przez uprawnionego funkcjonariusza oraz fakt powstania kosztów w związku z interwencją. Mimo nieusunięcia pojazdu powstały koszty związane z jego usunięciem, gdyż holownik został zadysponowany, co wynika bezpośrednio z dokumentów zgromadzonych w sprawie. Z powyższej dokumentacji jednoznacznie wynika, że w związku z prawidłowym wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu powstały koszty w wysokości 105,60 zł. 4. Skargę na decyzję SKO z dnia [...] stycznia 2017 r. złożyła E. M., wnosząc o jej uchylenie. 5. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 7. Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2016 r. orzekającą o ustaleniu wysokości kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu marki [...] o nr rejestracyjnym [...]na kwotę 478 zł. Sąd ocenił zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów i uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja naruszają prawo. Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 8. Zgodnie z art. 130a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela w przypadku pozostawienia pojazdu w miejscu, gdzie jest to zabronione, utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu. Możliwe jest jednak odstąpienie od usunięcia pojazdu, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu, lub w trakcie usuwania pojazdu, ustaną przyczyny jego usunięcia. Jeśli w chwili usunięcia pojazd znajdował się we władaniu osoby dysponującej nim na podstawie innego niż własność tytułu prawnego, osoba ta jest zobowiązana solidarnie do pokrycia kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym. Koszty te, związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i ww. przepisu. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Aby możliwe było wydanie decyzji nakładającej na właściciela pojazdu obowiązek zapłaty kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu, od której następnie odstąpiono, konieczne jest ustalenie, że koszty te faktycznie powstały. Nie można więc przyjąć, że samo wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu uzasadnia wydanie decyzji. Obowiązek taki powstaje dopiero wówczas, gdy łącznie spełnione są trzy, ww. warunki: wydano dyspozycję usunięcia pojazdu, odstąpiono od niej z uwagi na ustanie przyczyn uzasadniających jego usunięcie, a to spowodowało podjęcie określonych czynności i poniesienie związanych z nimi kosztów po stronie firmy holującej. Tylko w takim przypadku właściciela pojazdu, lub osobę dysponującą nim na podstawie innego niż własność tytułu prawnego, można obciążyć kwotą określoną przez Radę [...] w uchwale w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu – obowiązującej w dniu dokonywania tej czynności. Nie można w takich przypadkach automatycznie (i niejako przedwcześnie) przyjmować, jak uczyniły to organy w niniejszej sprawie, że skoro wydano dyspozycję usunięcia pojazdu, to pomimo tego, że dyspozycja została cofnięta, to wywołała określone koszty. 9. Natomiast zgodnie z art. 7, 77 § 1 oraz 107 k.p.a. organ zobowiązany jest do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wyjaśnienia w ten sposób stanu faktycznego sprawy, czemu wyraz organ powinien dać w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Uzasadnienie to, wraz z uzasadnieniem prawnym, a więc wskazaniem przez organ przepisów prawa, znajdujących zastosowanie w danej sprawie, tworzy rozstrzygnięcie organu, które zgodnie m.in. z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.), powinno w sposób zrozumiały i wyczerpujący wyjaśniać stronie stanowisko organu. Należy podkreślić, że wynikający z art. 77 § 1 k.p.a. nakaz zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego wiąże się z obowiązkiem uwzględnienia wszystkich przeprowadzonych w sprawie dowodów i okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Stwarza to więc konieczność uzasadnienia zajętego stanowiska, aby wynikało z niego wyraźnie, że zostało ono oparte na prawidłowo zrealizowanej zasadzie swobodnej oceny dowodów i nie ma charakteru rozstrzygnięcia dowolnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1448/15, LEX nr 2 287 191). Ponadto, organ drugiej instancji, na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., może przeprowadzić, na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Oznacza to, że organ drugiej instancji może wydać decyzję reformatoryjną (jako jedno z możliwych rozstrzygnięć, wynikających z art. 138 k.p.a.), skoro został upoważniony do ponownej, merytorycznej oceny stanu faktycznego sprawy, w wyniku której zapada nowe rozstrzygnięcie. Wynika to m.in. z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). 10. Na podstawie akt sprawy można stwierdzić, że w dniu [...] czerwca 2013 r. strażnik miejski wydał dyspozycję (nr [...]) usunięcia przedmiotowego pojazdu z ulicy [...] w W. z powodu utrudniania ruchu na pasie. W trakcie czynności usuwania pojazdu do strażnika zgłosiła się kierująca pojazdem – skarżąca. W związku z tym, na podstawie art. 130a ust. 2a ustawy Prawo o ruchu drogowym, odstąpiono od usunięcia pojazdu, co odnotowano w notatce urzędowej. Poza ww. dokumentami, do akt sprawy dołączono jedynie zbiorczą fakturę z dnia [...] lipca 2013 r. nr F [...] i zestawienie do tej faktury, z którego wynika liczba kilometrów dojazdowych (11 km) i cena dojazdu. W ocenie organu, dowody te wskazywały na spełnienie dyspozycji art. 130a ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ wskazał ponadto, że istotną okolicznością w sprawie był również fakt, że wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu strony spowodowało wyjazd holownika, a dopiero po tym fakcie (tj. po stawieniu się osoby kierującej przy pojeździe) wydano dyspozycję odstąpienia od usunięcia pojazdu (na co dowodem są m.in. zapisy w dyspozycji usunięcia pojazdu). Oczywiste jest więc, zdaniem organu, że sytuacja ta spowodowała powstanie kosztów związanych z wyjazdem pojazdu holującego (vide załącznik do faktury wystawionej przez firmę holującą "[...]" S. B. P. i zapłaconej przez Zarząd Dróg Miejskich [...]). Zdaniem Sądu ani w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, ani w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji nie wskazano dokładnie miejsca, w którym znajdował się pojazd, którego dotyczyła wydana dyspozycja, nie wskazano miejsca, w którym znajdował się holownik, któremu tę dyspozycję przekazano (odległość od miejsca wezwania), ani o której godzinie holownik wyruszył, ani jaką odległość przebył do chwili, gdy dyspozycja została odwołana. Przyznać należy również rację stronie skarżącej, że organ nie przedstawił żadnych dowodów uwiarygodniających tezę, że pojazd skarżącej utrudniał ruch na pasie i powodował konieczność najeżdżania na podwójną linię ciągłą przez inne pojazdy. Organ nie wyjaśnił również w zaskarżonej decyzji, dlaczego utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji o ustaleniu wysokości kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu na kwotę 478 zł, cytował art. 130a ust. 5c i 6a ustawy Prawo o ruchu drogowym, w którym ustalono maksymalną wysokość stawki kwotowej stosownej opłaty – za usunięcie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t. – na kwotę 440 zł. 11. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, wbrew twierdzeniom organu, nie sposób jednoznacznie ustalić, czy holownik faktycznie wyjechał, a jeśli tak – o której godzinie, skąd, i jaki dystans przejechał do czasu telefonicznego poinformowania o odstąpieniu od tej dyspozycji. W konsekwencji w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji zabrakło rozważań w zakresie dokumentacji potwierdzającej podjęcie czynności holowania, na przykład na podstawie szczegółowego raportu drogowego czy odczytu z systemu GPS. Wyjaśnienie to było niezbędne dla wydania decyzji nakładającej zwrot kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu, od której odstąpiono, co stanowi naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wyjaśnienie tych okoliczności ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, bowiem art. 130a ust. 2a wyraźnie stanowi, że "jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia zobowiązany jest właściciel pojazdu.". Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że ustawodawca uzależnił pokrycie kosztów, spełnieniem określonego warunku: jeżeli wydanie dyspozycji spowodowało powstanie kosztów to dopiero wtedy do ich usunięcia zobowiązany jest właściciel pojazdu. Zdaniem Sądu, nie chodzi tutaj o koszt telefonicznej rozmowy, która może być w ramach abonamentu bezpłatna, lecz o koszty istotne, które rzeczywiście powstały, i dopiero te koszty – jeżeli powstały – umożliwiają nałożenie na właściciela pojazdu obowiązku ich pokrycia, stosownie do art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Nie można uznać za prawidłowe stanowiska, że samo przyjęcie zgłoszenia dyspozycji przez firmę świadczącą usługi holownicze generuje koszty, uregulowane w art. 130a ust. 2a Prawa o ruchu drogowym. Tak samo – sam wyjazd holownika z bazy w celu zrealizowania usługi nie jest jednoznaczny z ich powstaniem. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu. Podkreślić równocześnie należy, że uchwała, w niniejszej sprawie Rady [...], będąca aktem prawa miejscowego, nie może być sprzeczna z przepisem prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest przepis ustawy – w niniejszej sprawie – Prawo o ruchu drogowym, stosownie do art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zaskarżona decyzja została więc wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie ani decyzja organu pierwszej instancji, ani decyzja SKO nie zostały wyczerpująco uzasadnione i jako takie naruszają prawo. Decyzje te zostały wydane bez przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego w zakresie koniecznym dla prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, wynikających z ustawy Prawo o ruchu drogowym, czym naruszono art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., i w konsekwencji – motywy rozstrzygnięcia w nich zaprezentowane nie zostały dostatecznie uzasadnione, a organy przedwcześnie zastosowały art. 130a ust. 2a Prawa o ruchu drogowym. 12. Organ, ponownie rozpatrując sprawę, będzie miał na uwadze powyższe, w szczególności przeprowadzi w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe, mając na uwadze spełnienie warunku umożliwiającego nałożenie właściwych kosztów. 13. Mając powyższe na względzie, Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.