VII SA/Wa 615/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Asesor WSA Grzegorz Czerwiński, , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku Gminy O., reprezentowanej przez Wójta Gminy O. z dnia [...] stycznia 2006 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., znak: [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r., znak: [...]. Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004 r., nr [...], znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...], znak: [...], nakazującą Gminie O. rozbiórkę drogi realizowanej na działce nr [...] w miejscowości O. wzdłuż działki nr [...]. Zdaniem organu decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004 r., nr [...], znak: [...], nie wypełnia żadnej z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 kpa, a w szczególności przesłanki rażącego naruszenia prawa wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowej kwalifikacji robót budowlanych, jako prowadzonych przy budowie drogi. Zaawansowanie robót, wynikające z protokołu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2003 r., czyli ułożony krawężnik drogowy, wykonanie utwardzenia tłuczniem z kamienia wapiennego oraz chodnika od strony działki przedszkola w sposób bezwzględny świadczą o wykonywaniu drogi. Fakt ten potwierdza załącznik do w/w protokołu z dnia [...] października 2003 r., w którym Zastępca Wójta Gminy O. Pan H.N. oświadczył m. in., iż "...wykonane utwardzenie stanowić będzie ułatwienie dojazdu do w/w urządzenia (przepompownia sieciowa kanalizacji sanitarnej zbiorczej), do rzeki [...] i ewentualnie może być wykorzystywana jako droga ppoż." Powyższe potwierdza także Wójt Gminy O. we wniosku o stwierdzenie nieważności cyt.: "...stan obecny poszerza możliwości manewrowania pojazdom parkującym na parkingu przedszkola oraz zawracania dla autobusu gminnego..." oraz "Utwardzenie to w niedługim czasie mogłoby zostać wykorzystane jako podbudowa przewidzianej do projektowania drogi wewnętrznej, czy też publicznego ciągu pieszo-rowerowego, zgodnie z treścią obowiązującego od września 2004 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy O.". Dodatkowo w skardze z dnia [...] kwietnia 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na inkryminowaną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004 r., inwestor wskazuje, iż "Wykonane utwardzenie pozostawiono do bieżącego wykorzystywania. Może ono spełniać funkcję dojazdu przeciwpożarowaego dla przedszkola i innych obiektów komunalnych np. przepompowni ścieków". Również w piśmie z dnia [...] czerwca 2005 r., znak: [...], skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, Wójt Gminy O. wskazuje, iż "Teren ten w planie przestrzennego zagospodarowania gminy (uchwała Nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r.) został przeznaczony pod budowę drogi przy spełnieniu warunków technicznych". W skardze z dnia 27 marca 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina O. dochodziła stwierdzenia nieważności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zdaniem skarżącej Gminy kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja rozbiórkowa jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa. Będący objętym nakazem rozbiórki zakres prac na działce nr [...], gdzie zlokalizowane jest publiczne przedszkole zasadniczo odbiega od zdefiniowanych w art. 4 pkt 1, 2, 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – pojęć "drogi", "pasa drogowego", "budowy drogi". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądowa kontrola administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Zdaniem Sądu zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja tego samego organu zapadły z naruszeniem prawa i w tych warunkach podlegają uchyleniu. Organ orzekający w niniejszej sprawie będąc związany zasadami postępowania administracyjnego wynikającymi z dyspozycji przepisu art. 7, 107 kpa nie podjął niezbędnych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nie dokonał prawidłowej oceny okoliczności sprawy, nie przedstawił prawnego uzasadnienia prezentowanego stanowiska. Przedmiotowe postępowanie ma charakter nadzwyczajny. Rzeczą organu było poddanie wyżej opisanej decyzji "rozbiórkowej" weryfikacji pod kątem jej zgodności z prawem, przy czym wady kwalifikujące do stwierdzenia nieważności decyzji opisane są w dyspozycji przepisu art. 156 § 1 kpa. Kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja opiera nakaz rozbiórki na przepisie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane i odnosi go do robót budowlanych przy budowie "drogi publicznej/gminnej" na działce nr [...] w m. O. bez dopełnienia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W toku postępowania nieważnościowego rzeczą organu było zbadanie czy powyższej decyzji można postawić zarzut rażącego naruszenia prawa - art. 49 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął za prawidłowe ustalenia organów nadzoru budowlanego co do tego, że Gmina O. na działce [...] w O. wybudowała drogę publiczną gminną. Zdaniem Sądu organ przyjął powyższą tezę bez prawidłowej argumentacji. O tym bowiem, czy doszło do samowolnej budowy drogi nie może przesądzać, wbrew twierdzeniom organu to, że cyt "ułożono krawężnik drogowy, wykonano utwardzenie tłuczniem z kamienia wapiennego oraz chodnika od strony działki przedszkola". O charakterze wykonanych robot nie świadczy też stanowisko zastępcy Wójta Gminy O. H.N. zawarte w protokole z dnia [...] października 2003 r. o tym, że utwardzenie będzie stanowić dojazd do przepompowni sieciowej kanalizacji sanitarnej do rzeki [...] ewentualnie jako droga przeciwpożarowa. Bez znaczenia jest także to, że teren został przeznaczony w planie przestrzennego zagospodarowania Gminy pod budowę drogi. Na marginesie należy zauważyć, że uchwała w przedmiocie planu zapadła [...] lipca 2004 r. Decyzje rozbiórkowe pochodzą zaś z dnia [...] stycznia 2004 r. – I instancji i z dnia [...] marca 2004 r. – II instancji. O tym jaki charakter miały wykonane roboty i w związku z tym, czy wymagane było pozwolenie na ich budowę, czy zgłoszenie przesądzić mogą tylko ustalenia, które należy wywieść z ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (dz. U. 00.71.838 – tekst jedn. ze zmianami), art. 29 i 30 ustawy Prawo budowlane. Budowa drogi wymaga pozwolenia na budowę, utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej wymaga zgłoszenia. Należy rozstrzygnąć zatem jaki charakter ma działka, na której prowadzono roboty i czy doszło do utwardzenia gruntu na działce budowlanej, czy też do budowy drogi. Droga jest budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi urządzeniami oraz instalacjami stanowiąca całość techniczno użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego zlokalizowana w pasie drogowym. Ten zaś stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w której są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 w/w ustawy o drogach publicznych). O tym, czy droga ma charakter drogi publicznej przesądza to czy jest na podstawie w/w ustawy zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy. Wśród dróg publicznych ustawa wymienia drogi gminne (art. 1 i 2 w/w ustawy). O tym co stanowi drogę gminną mówi przepis art. 7 w/w ustawy. Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Rozpoznając sprawę ponownie organ weryfikację przedmiotowej decyzji rozbiórkowej oprze na analizie powyższych przepisów prawa odnosząc się do prowadzonych robót budowlanych. Dopiero to pozwoli ocenić czy kontrolowana decyzja odpowiada przepisom prawa, czy prawidłowo opiera rozstrzygnięcie na przepisie art. 49 Prawa budowlanego, czy też wobec zaistniałej samowoli budowlanej powinien był być wdrożony tryb z przepisu art. 49b Prawa budowlanego. Oceniając ewentualne naruszenie prawa organ będzie miał na uwadze, że rażącym naruszeniem prawa jest tylko takie naruszenie w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Istotne jest także dokonanie oceny skutków społecznoekonomicznych jakie naruszenie prawa pociąga (to w kontekście ewentualnego oparcia nakazu rozbiórki na przepisie art. 49 w miejsce 49b Prawa budowlanego). Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270).