VII SA/Wa 615/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2008 r. sprawy ze skargi R. G. i Z. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. znak [...], działając na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 150.000 zł. z tytułu samowolnego wybudowania budynku magazynu sprzętu drobiarskiego i paszy przez R. G. i Z. G. na działce nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...] gm. T. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia R. G. i Z. G., uchylił powyższe postanowienie w części dotyczącej określenia wysokości opłaty legalizacyjnej i orzekł, że opłata legalizacyjna wynosi 15.000 zł., w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ drugiej instancji ocenił jako nieprawidłowe przyjęcie współczynnika "k" według kategorii XVIII, wynoszącego 10. Stwierdził, że ustalenie opłaty legalizacyjnej dotyczy budynku magazynu sprzętu drobiarskiego i paszy, a zatem brak jest podstaw do przyjęcie współczynnika "k" odnoszącego się do obiektów przemysłowych. Zdaniem organu, współczynnik ten należało ustalić jak dla obiektów służących gospodarce rolnej według kategorii II, zgodnie z którą ma on wartość 1. Pismem z dnia 12 lutego 2007 r. R. G. i Z. G. wnieśli wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego powyższym postanowieniem, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05, orzekającym o niezgodności z Konstytucją art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. znak [...], wydanym w oparciu o art. 149 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania administracyjnego. Organ wskazał, iż postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego może zostać wydane po zbadaniu, czy w sprawie nie występują negatywne przesłanki wznowieniowe. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 145a § 2, skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, natomiast wyrok będący podstawą wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego wszedł w życie w dacie jego ogłoszenia, tj. w dniu 25 października 2006 r. (Dz. U. Nr 193, poz. 1430). Zdaniem organu, porównanie dat wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego oraz podania o wznowienie postępowania administracyjnego z dnia 12 lutego 2007 r. pozwala stwierdzić, że żądanie wznowienia postępowania zostało wniesione po terminie. Na powyższe postanowienie złożyli zażalenie inwestorzy R. G. i Z. G. zarzucając, iż w wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie została określona data wejścia w życie orzeczenia, dlatego nie powinien mieć zastosowania art. 145a § 2 k.p.a. Podnieśli, że złożyli stosowne podanie niezwłocznie po otrzymaniu informacji o wyroku w dniu 12 lutego 2007 r. Ponadto zarzucono, iż w datach wydania postanowień w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej było już złożone pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego, zatem organ prowadzący postępowanie powinien na podstawie art. 9 k.p.a. poinformować strony o tej okoliczności w treści postanowień, a po wydaniu wyroku - zawiadomić strony o możliwości zmiany postanowień i z własnej inicjatywy naprawić wyrządzoną szkodę. Zwrócono również uwagę na problem z dostępem do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w sytuacji, gdy wnioskodawcom nie była znana sygnatura akt przedmiotowej sprawy. Ponadto, w ocenie skarżących zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności kwestionowanych postanowień na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. znak [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia R. G. i Z. G., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że postępowanie wznowieniowe obejmuje dwa etapy - w pierwszym etapie organ bada kwestię formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania, kontrolując m.in., czy zachowano termin do wniesienia żądania, natomiast dopiero drugi etap obejmuje merytoryczne badanie wystąpienia okoliczności uzasadniających wzruszenie orzeczenia. Organ drugiej instancji wskazał, iż w sytuacji żądania wznowienia postępowania, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja, skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, stosownie do art. 145a § 2 k.p.a. W ocenie organu, bezspornym jest, iż żądanie wznowienia postępowania wniesiono z przekroczeniem tego terminu, gdyż powołany w nim wyrok Trybunału Konstytucyjnego wszedł w życie z chwilą ogłoszenia, tj. w dniu 25 października 2006 r. W odniesieniu do zarzutów zawartych w zażaleniu organ stwierdził, że wznowienie postępowania w oparciu o art. 145a k.p.a. możliwe jest wyłącznie na żądanie strony (art. 147 k.p.a.), zatem brak było podstaw do działania w niniejszej sprawie przez organy nadzoru budowlanego z urzędu. Organ wyjaśnił także, iż zastosowanie trybu nieważnościowego wymaga wystąpienia przez skarżących z odrębnym wnioskiem skierowanym do właściwego organu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wnieśli R. G. i Z. G., wnosząc o uchylenie orzeczeń organów obu instancji. Skarżący wskazali, że złożyli wniosek o wznowienie postępowania niezwłocznie po otrzymaniu informacji o wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem skarżących, organy nadzoru budowlanego powinny poinformować strony w treści postanowień o okoliczności wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, stosownie do art. 9 k.p.a., gdyż w dacie wydania postanowień organów obu instancji pytanie to było już złożone. Skarżący zauważyli także zasadność stwierdzenia nieważności kwestionowanych rozstrzygnięć na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Podnieśli, iż w wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie została określona data wejścia w życie orzeczenia, a ponadto organ nadzoru budowlanego powinien poinformować skarżących o możliwości zmiany postanowień w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej po wydaniu wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowienie, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W niniejszej sprawie tego rodzaju uchybienia nie wystąpiły stąd skargę należało oddalić. Organy administracji państwowej rozpoznając konkretny wniosek, przed jego merytoryczną analizą są zobowiązane do zbadania wniosku pod względem formalnym, a więc czy nie zawiera braków formalnych, tj. czy został złożony przez stronę postępowania, czy został złożony w terminie przewidzianym ustawą, a w przypadku wniosku o wznowienie postępowania, czy wnioskodawca wskazał podstawę wznowienia. Brak któregokolwiek z elementów formalnej dopuszczalności wniosku obliguje organ do odmowy wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie skarżący złożyli wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie wymierzenia opłaty legalizacyjnej z tytułu samowolnego wybudowania budynku magazynu sprzętu drobiarskiego i paszy, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05 orzekającym o niezgodności z Konstytucją art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz a zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 poz. 718 ze zm.) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r. Zgodnie z przepisem art. 145a k.p.a. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja (§ 1). W sytuacji określonej w § 1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (§ 2). Przepis ten wyraźnie wskazuje termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawach, w których Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu z Konstytucją. Termin ten wynosi jeden miesiąc. W sprawie skarżący wniosek złożyli w dniu 12 lutego 2007 r., a następnie sprecyzowali go pismem z dnia 9 lipca 2007 r. Porównanie tych dat z datą orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (18 października 2006 r., która jest równocześnie datą wejścia w życie tego orzeczenia) wskazuje, że wniosek został złożony po upływie ustawowego terminu. Skarżący podnieśli, że wniosek złożyli niezwłocznie od kiedy dowiedzieli się o wspomnianym orzeczeniu oraz że Trybunał Konstytucyjny nie nadmienił kiedy jego orzeczenie wchodzi w życie. Zarzuty te nie znajdują oparcia w przepisach prawa bowiem zgodnie z art. 190 pkt 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483) orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. W rozpoznawanej sprawie Trybunał nie określił innej daty wejścia w życie orzeczenia stąd należy stwierdzić, że weszło ono w życie z dniem ogłoszenia. Należy również zaznaczyć, że zgodnie z art. 147 k.p.a. - zdanie drugie - wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145a następuje tylko na żądanie strony. Z tego względu organy administracji nie mogły z urzędu wznowić postępowania w sprawie, ponadto nie były zobowiązane do informowania stron o rozstrzygnięciu Trybunału. W tym stanie rzeczy należy uznać, że organ I instancji prawidłowo wydał postanowienie, jak również prawidłowym było postanowienie organu odwoławczego. Pozostałe argumenty podniesione w skardze w świetle powyższego nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) skargę oddalił.