VII SA/Wa 615/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ponownego udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót polegających na rozbiórce skargę oddala I. Stan sprawy 1. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], od decyzji [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] odmawiającej ponownie udzielenia Gminie [...] pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, polegających na rozbiórce mostu [...]przy zbiegu ulic [...]w O. (dz. nr [...], dz. nr [...] w [...]), ze względu na fakt, że rozbiórka równoznaczna jest z nieodwracalnym zniszczeniem substancji zabytkowej mostu, co zdewaluuje bezpowrotnie wartość zabytkową układu urbanistycznego starego miasta [...] objętego ochroną prawną – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa. 2. W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że Gmina [...] wnioskiem z dnia 4 stycznia 2013 r. zwróciła się do [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wydanie pozwolenia na rozbiórkę mostu [...]na rzece [...] przy zbiegu ulic [...] w [...]; do wniosku została dołączona dokumentacja projektowa. [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] nie pozwolił na powyższe. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] w wyniku rozpatrzenia odwołania uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując w uzasadnieniu, w szczególności, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków powinien poddać analizie znajdujące się w sprawie dowody, a w szczególności uwzględnić obecny stan techniczny wnioskowanego do rozbiórki obiektu, opinię Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddziału Terenowego w [...] z dnia [...]grudnia 2012 r. oraz okoliczność, że obecnie obiekt ten częściowo wyłączony jest z użytkowania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. ponownie nie pozwolił na rozbiórkę mostu Św. Jakuba przy zbiegu ulic [...] w [...]. Gmina [...], reprezentowana przez Prezydenta Miasta, w ustawowym terminie złożyła odwołanie od tej decyzji. 3. W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że most Św. Jakuba położony jest na obszarze układu urbanistycznego starego miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...]decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lipca 1992 r., wobec czego materialnoprawną podstawę orzeczenia stanowi art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. Organ wskazał, że z materiału dowodowego sprawy bezsprzecznie wynika zły stan techniczny omawianego obiektu. Planowany przez Gminę [...] do wyburzenia most [...] jest w katastrofalnym stanie, częściowo wyłączony z użytkowania. [...] Konserwator Zabytków w swojej decyzji odniósł się do dokonanych ustaleń dotyczących stanu zachowania przedmiotowego obiektu, w tym do "Opinii technicznej o przydatności obiektu mostowego do użytkowania", opracowanej przez mgr. inż. H. W. z września 2012 r. oraz tej samej autorki "Raportu z przeglądu szczegółowego obiektu mostowego". Zdaniem organu, rzetelności dokonanej przez organ pierwszej instancji oceny zgromadzonych materiałów i opinii w przedmiotowej sprawie dowodzi fakt, że po ponownym dokładnym przeanalizowaniu dokumentacji organ ten uznał, iż w ramach remontu możliwa by była częściowa wymiana najbardziej zniszczonych elementów mostu, takich jak: nawierzchnia jezdni, płyta pomostu w strefach podchodnikowych, skrajne dźwigary główne żelbetowe. Jednocześnie organ pierwszej instancji ponownie podkreślił wartości zabytkowe mostu [...] wzniesionego w 1929 r., nakazujące poddanie go kompleksowemu remontowi zamiast działań nieodwracalnych, tj. zamiast rozbiórki obiektu, tak cennego dla układu urbanistycznego starego miasta [...], pełniącego w nim istotną rolę. Zdaniem organu pierwszej instancji, podzielonym przez organ odwoławczy "w obecnej postaci most stanowi materialny dokument historii, obrazując etap rozwoju techniki w zakresie nowoczesnego budownictwa żelbetowych konstrukcji mostowych z przełomu lat 20-30. XX w.; jego wartość zabytkowa wyraża się poprzez metrykę budowy, autentyczność zabytkowej substancji, w tym materiału i konstrukcji, oraz tradycji miejsca jego funkcjonowania; pod względem architektonicznym, most jest obiektem charakterystycznym dla epoki, w której powstał, ponadto jako zabytek techniki, stanowi element dziedzictwa przemysłowego [...] oraz regionu [...]". Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyjaśnił, że na ogólną wartość zabytku składa się wiele różnych aspektów wartości (np. wartość historyczna, estetyczna, krajobrazowa, emocjonalna, integracyjna, użytkowa, autentyczność substancji, wyjątkowość lub typowość zabytku), lecz w niektórych przypadkach jeden konkretny aspekt wartości ma tak istotne znaczenie, że wystarczy, aby uzasadnić potrzebę ochrony, nawet wówczas, gdy brakuje innych aspektów. Relikt będący nośnikiem istotnych treści historycznych może zatem nie posiadać wybitnych wartości estetycznych czy architektonicznych. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zauważył również, że z materiału dowodowego sprawy nie wynika jednoznacznie, iż remont mostu jest niemożliwy, zaś kalkulacje ekonomiczne nie mogą być brane pod uwagę w stosunku do obiektów o wartościach zabytkowych. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego Wojewódzkiego do Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina [...]; zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 77 i 107 kpa poprzez brak wyczerpującej analizy materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewłaściwe uzasadnienie decyzji, a w szczególności: (1) błędne ustalenie zabytku, którego dotyczy zaskarżona decyzja, (2) uznanie, niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, mostu św. Jakuba za zabytek o indywidualnych wartościach, (3) nie wykazanie negatywnego wpływu planowanych przez Gminę Olsztyn prac na wartości zabytkowe chronionego prawem układu urbanistycznego starego miasta w Olsztynie, (4) nieuwzględnienie przez organ drugiej instancji argumentów dotyczących stanu technicznego mostu oraz braku możliwości przeprowadzenia prac w sposób opisany przez [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] 2. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmawiającą ponownie udzielenia Gminie [...] pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, polegających na rozbiórce mostu [...] przy zbiegu ulic [...] w [...] (dz. nr [...] w [...]), ze względu na fakt, że rozbiórka równoznaczna jest z nieodwracalnym zniszczeniem substancji zabytkowej mostu, co zdewaluuje bezpowrotnie wartość zabytkową układu urbanistycznego starego miasta O. objętego ochroną prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają przepisów prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3.1. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wydanie pozwolenia na rozbiórkę mostu [...] na rzece [...] przy zbiegu ulic [...] w [...]. Most ten położony jest na obszarze układu urbanistycznego starego miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...]decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lipca 1992 r. 3.2. Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.), w art. 36 ust. 1 pkt 1 stanowi, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 7, 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego; przez obiekt budowlany należy rozumieć, m. in. budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową, natomiast przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, m. in. mosty. Jedną z form ochrony zabytków, stosownie do art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest wpis do rejestru zabytków. Do rejestru zabytków, zgodnie zaś z art. 9 ust. 3 tej ustawy, może być wpisany również układ urbanistyczny – jak w niniejszej sprawie, i nie wyklucza to możliwości wpisania do rejestru zabytków indywidualnego zabytku wchodzącego w skład tego układu. Stwierdzić należy, że decyzje wydawane w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, są decyzjami wydawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego, bowiem przepisy prawa nie określają, w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 grudnia 2012 r. II OSK 1441/11 stwierdził, a niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności, że przepisy prawa nie określają w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia w zakresie art. 36 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego (LEX nr 1232718). 3.3. Podzielić należy stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, iż most [...] w obecnej postaci stanowi materialny dokument historii, obrazując etap rozwoju techniki w zakresie nowoczesnego budownictwa żelbetowych konstrukcji mostowych z przełomu lat 20-30. XX w.; jego wartość zabytkowa wyraża się poprzez metrykę budowy, autentyczność zabytkowej substancji, w tym materiału i konstrukcji, oraz tradycji miejsca jego funkcjonowania; pod względem architektonicznym, most jest obiektem charakterystycznym dla epoki w której powstał, ponadto jako zabytek techniki, stanowi element dziedzictwa przemysłowego [...] oraz regionu [...]. Słusznie również uznał [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, iż rozebranie mostu [...] stanowi pierwszy krok do trwałego przekształcenia układu urbanistycznego w tym obszarze [...]. Oznacza to, że organ wystarczająco wykazał, iż rozbiórka mostu [...]doprowadzi do trwałego przekształcenia układu urbanistycznego starego miasta [...] objętego ochroną prawną przez wpis do rejestru zabytków. Eliminacja przez rozbiórkę jednego z istotnych elementów wpisanego do rejestru zabytków układu urbanistycznego doprowadziłaby w sposób bezpowrotny, nieodwracalny, do zubożenia wartości zabytkowych układu urbanistycznego starego miasta [...] przez jego nieodwracalne zniszczenie. Nie budzi wątpliwości, że wyeliminowanie przez rozbiórkę mostu [...]spowoduje zaburzenie wpisanego do rejestru zabytków układu urbanistycznego. Dodatkowo podkreślić również należy, co wynika z akt administracyjnych sprawy, iż remont tego mostu nie jest niemożliwy. Stwierdzić zatem należy, że w decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na rozbiórkę mostu [...] organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, i w wystarczający sposób uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 3 kpa. Wprawdzie nie jest to uzasadnienie zbyt obszerne, jak również organ nie odniósł się do zarzutów odwołania, jednakże, zdaniem Sądu, uzasadnienie to jest wystarczające, również w zestawieniu z uzasadnieniem utrzymanej w mocy decyzji organu pierwszej instancji, aby można było uznać, iż organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i uznać słuszność podjętego rozstrzygnięcia. IV. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. V. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym podniesionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. VI. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.