VII SA/Wa 616/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi P. S.A. [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2009 r. sygn. akt VII SA/WA 1093/08 Wojewódzki Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalił skargę P. S.A. [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...], którą utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr [...], o nakazie wykonania w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. remontu konstrukcji nośnej toru nr 2 stalowego mostu kolejowego w S., [...]. W dniu 20 maja 2009 r. organ administracyjny dokonał oględzin przedmiotowego mostu, stwierdzając, że roboty nie są wykonywane. W związku z niewykonaniem ww. nakazu w dniu 25 maja 2009 r. organ skierował do zobowiązanego upomnienie, a w dniu 3 lipca 2009 r. - tytuł wykonawczy wraz z klauzulą o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji. Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., Nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...], o nałożeniu na PKP P. S.A. [...] grzywny w celu przymuszenia, w wysokości 10000 złotych i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie w dniach 9 września 2009 r. i 16 grudnia 2009 r. organ administracyjny przeprowadził kolejne kontrole, ustalając, że do dnia dzisiejszego zobowiązany nie rozpoczął wykonywania remontu, o jakim wyżej mowa. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 119, art. 121 § 4 i art. 122 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954, ze zm.), w związku z niewykonaniem ww. remontu, nałożył na P. S.A. [...] grzywnę w wysokości 15000 złotych w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym [...] z dnia [...] lipca 2009 r. oraz wezwał zobowiązanego do: uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia oraz wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczyni [...] z dnia [...] lipca 2009 r., w terminie 7 dni. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że z przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, iż "grzywna w celu przymuszenia" stanowi łagodniejszy środek egzekucyjny, w stosunku do "wykonania zastępczego", bowiem w pierwszym przypadku ustawa przewiduje możliwość umorzenia, bądź zwrotu grzywny w razie wykonania obowiązku, a w drugim - nie przewiduje zwrotu kosztów wykonania zastępczego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 września 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 208/09). Ponadto z przepisów ww. ustawy wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. W ocenie organu I instancji nałożona "grzywna w celu przymuszenia" nie jest karą, lecz formą nacisku, mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do wykonania określonych czynności. W omawianym przypadku organ egzekucyjny, biorąc pod uwagę wskazania zawarte w przepisach w zakresie wysokości nakładanej grzywny, istniejący stan faktyczny sprawy oraz uchylanie się zobowiązanego od wykonania ciążącego na nim obowiązku uznał, iż kwota 15000 zł, stanowiąca równowartość 30% kwoty dopuszczalnej przewidzianej przepisem art. 121 § 2 ww. ustawy, nie jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucji, a ma jedynie skutecznie zmobilizować zobowiązanego do wykonania czynności wskazanych w decyzji. Na ww. postanowienie P. S.A. [...] wniosła zażalenie, podnosząc zarzut niewykonalności objętego postępowaniem egzekucyjnym obowiązku oraz twierdząc, że grzywnę nakłada się w przypadku jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r., Nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), po rozpatrzeniu ww. zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że według art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności. W myśl art. 119 § 2 tej ustawy grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. A zatem wykonanie zastępcze, unormowane w art. 127, może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku, albo gdy uwzględniając zarzut zobowiązanego, że grzywna jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym (art. 33 pkt 8), organ postanowi o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 34 § 4) (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 1998 r. sygn. akt IV SA 193/96, niepublikowany). W ocenie organu II instancji oświadczenia zobowiązanego, że środkiem mniej uciążliwym dla niego byłoby wykonanie zastępcze - z uwagi na to, iż nie jest w stanie wykonać remontu z uwagi na brak środków finansowych - nie można uznać, bowiem stan majątkowy ma znaczenia nie tylko dla możliwości zapłacenia grzywny, ale także poniesienia kosztów wykonania zastępczego. Zastosowanie grzywny nie jest zatem uchybieniem z punktu widzenia zasady wyboru najmniej uciążliwych środków egzekucyjnych. Z tego względu w trakcie egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego organ egzekucyjny powinien w pierwszej kolejności, w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 15 § 1 zdanie drugie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, na podstawie art. 119 § 1 lub § 2 tej ustawy. Ponadto wykonanie zastępcze (czyli wykonanie za zarządcę remontu obiektu budowlanego) prowadzi do sytuacji gdzie organ nadzoru budowlanego wykonywałby podstawowe obowiązki zarządcy, na które to winien on zabezpieczyć środki finansowe. Ustosunkowując się do zarzutu niewykonalności obowiązku objętego przedmiotowym postępowaniem egzekucyjnym, wskazał, że był on już przedmiotem oceny organów egzekucyjnych (postanowienie GINB Nr [...] z [...] września 2009 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] WINB Nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. o odrzuceniu zarzutów jako bezzasadnych). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła P. S.A. [...], zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. art. 7 § 2, który stanowi, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego; art. 33 pkt 5, który stanowi, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; art. 119 § 1, który stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego; art. 119 § 2, który stanowi, że grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Ponadto w piśmie z dnia 4 czerwca 2010 r. strona skarżąca wskazała, że zaskarżone postanowienie zostało wydane dla podmiotu, który nie ma legitymacji do występowania jako strony w niniejszym postępowaniu. Z tego względu w ocenie strony skarżącej zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., co winno skutkować stwierdzeniem jego nieważności. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z wyrokiem z dnia 22 stycznia 2009 r. sygn. akt VII SA/WA 1093/08 Wojewódzki Sądu Administracyjnego w Warszawie, oddalającym skargę P. S.A. [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu wykonania ww. remontu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - wobec nie wykonania nakazu - obowiązany był wszcząć postępowanie egzekucyjne. Zgodnie z art. 26 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. A zatem w niniejszej sprawie organ administracyjny prawidłowo wszczął postępowanie egzekucyjne, wydając uprzednio upomnienie (doręczone zobowiązanemu w dniu 28 maja 2009 r.) i tytuł wykonawczy z dnia 3 lipca 2009 r. Nr [...]. W tytule wykonawczym organ administracyjny prawidłowo określił podmiot zobowiązany oraz wynikający z decyzji Nr [...] obowiązek o charakterze niepieniężnym. Stosownie do treści art. 1a pkt 12 lit. b ww. ustawy środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym jest: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. Na ww. środki egzekucyjne organ powoływał się w tytule egzekucyjnym. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej najmniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym spośród ww. środków dot. obowiązków o charakterze niepieniężnym (z takim obowiązkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie) jest "grzywna w celu przymuszenia". Przepis art. 125 § 1 ww. ustawy stanowi, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Z przepisu tego wynika, że celem "grzywny w celu przymuszenia" jest próbą wyegzekwowania na zobowiązanym wykonania obowiązku we własnym zakresie. Grzywna ta nie jest więc karą, lecz formą nacisku mającego na celu skłonienie zobowiązanego przez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Jeżeli zobowiązany spełni określone przesłanki, to "grzywna w celu przymuszenia" podlega umorzeniu, czego skutkiem jest brak negatywnych skutków prawnych po stronie zobowiązanego. Natomiast w przypadku "wykonania zastępczego" zobowiązany, który nie wykona ciążącego na nim obowiązku, będzie obowiązany ponieść określone koszty, co wynika wprost z art. 127 ww. ustawy. Zgodnie z jego treścią wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. A zatem działanie organów obu instancji należy uznać za zgodne z art. art. 119 § 2 w związku z art. 7 § 1 i 2 ww. ustawy, ponieważ w pierwszej kolejności został zastosowany najmniej uciążliwy środek egzekucyjny. Ponadto, wobec nie wykonania ww. obowiązku (potwierdzone protokolarnie podczas oględzin) oraz braku bezprzedmiotowości, nie ma w niniejszej sprawie zastosowania art. 7 § 3 ww. ustawy. Ponadto organy obu instancji wskazały, że z uwagi na charakter nałożonego obowiązku (nakaz wykonania remontu) środkami egzekucyjnymi, które mogły być ewentualnie zastosowane w niniejszej sprawie są "grzywna w celu przymuszenia" lub "wykonanie zastępcze", bowiem zastosowanie tych środków może doprowadzić do wykonania ww. obowiązku. W niniejszej sprawie organ miał więc do wyboru wymienione wyżej dwa środki egzekucyjne, a jak wynika z powyższego "wykonanie zastępcze" byłoby w okolicznościach niniejszej sprawy bardziej dolegliwe, ze względu na koszty wyceny robót i wyłonienia wykonawcy, które skarżąca Spółka musiałby ponieść niezależnie od kosztów samego remontu. Tymczasem w myśl przepisów art. 125 i 126 ww. ustawy, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożona grzywna, o ile nie została uiszczona lub ściągnięta, podlegałaby umorzeniu na wniosek zobowiązanego, a grzywna uiszczona lub ściągnięta mogłaby zostać zwrócona w całości lub w znacznej części. Ponadto zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, do stwierdzenia, że w niniejsze sprawie doszło do naruszenia art. 33 pkt 5, który stanowi, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. Po pierwsze zarzut niewykonalności został rozpatrzony (ostateczne postanowienie GINB z dnia [...] września 2009 r. Nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów) przez organy administracyjne, a po drugie to, że skarżąca Spółka nie jest w stanie ze względów organizacyjnych wykonać nałożonego obowiązku wcale nie oznacza, że w niniejszej sprawie nakaz remontu jest nie wykonalny. W wyroku z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1365/07 (publ. LexPolonica nr 2015270 i http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. A zatem to w samym obowiązku muszą tkwić przeszkody w jego realizacji, a nie - jak oczekiwałaby strona skarżąca - wykonalny obowiązek nie mógłby być zrealizowany z przyczyn organizacyjnych tkwiących w Spółce. Skarżąca Spółka bezzasadnie podniosła także zarzut naruszenia art. 119 § 1 ww. ustawy. Stanowisko strony skarżącej odnośnie tego zarzutu wynika z dokonania błędniej wykładni art. 119 § 1. Z przepisu tego wprost wynika, że "grzywna w celu przymuszenia" może zostać m.in. nałożona, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności. Z takim obowiązkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie (nakaz remontu). Zapis w tym przepisie "a w szczególności" oznacza jedynie przykładowe wskazanie przypadku zastosowania tego przepisu. Art. 119 § 1 ww. ustawy nie tworzy więc katalogu zamkniętego (enumeratywnego). Ponadto nałożony w niniejszej sprawie obowiązek, z powodu jego charakteru, wcale nie musi być wykonany przez samego zobowiązanego. Wobec zarzutu, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. wskazania wymaga, iż "grzywna w celu przymuszenia" została prawidłowo nałożona na P. S.A., ze wskazaniem na jednostkę organizacyjną tej Spółki - Zakład [...] w O., którego działaniami (w tym zarządzaniem majątkiem Zakładu [...] Spółki) kieruje Dyrektor Zakładu. Powołanie przez stronę skarżącą, że to organy Spółki są odpowiedzialne i do nich winno być skierowane postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Po pierwsze zgodnie z art. 120 § 1 ww. ustawy grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne (strona skarżąca jest właśnie osoba prawną), a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Po drugie w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 120 § 2 ww. ustawy, ponieważ skarżąca Spółka nie jest podmiotem o jakim mowa w tym przepisie. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlega oddaleniu.