VII SA/Wa 617/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia w części decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz Województwa [...] kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania Województwa [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...] odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...] na 2 odcinkach: od granicy [...] do granicy opracowania węzła "[...]" z drogą [...], tj. od km 6+025 do km 6+127 oraz od granicy opracowania węzła "[...]" z drogą [...], tj. od km 6+498 do km 6+740 na terenie gm. [...], powiatu warszawskiego zachodniego, województwa [...], w części dotyczącej działki nr [...], obręb ewid. [...], jednostka ewid. [...] - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż inwestor - Województwo [...] wystąpiło o stwierdzenie, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., wygaszenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...] w części dotyczącej działki o nr ew. [...] podnosząc, że powyższa nieruchomości nie została wykorzystana na realizację inwestycji drogowej i nie jest konieczna dla prawidłowego wykonania zamierzonego zadania inwestycyjnego. Powyższy fakt świadczy o konieczności wygaszenia decyzji Wojewody [...] jako bezprzedmiotowej w zakresie działki nr ew. [...]. W związku wnioskiem Wojewoda [...] wystąpił do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o przesłanie kopii załączników do decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2011 r., Nr [...]. znak: [...], udzielającej inwestorowi pozwolenia na użytkowanie dla części obiektu budowlanego. W odpowiedzi [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przesłał żądane załączniki wyjaśniając, że w ramach przedsięwzięcia nie została zrealizowana infrastruktura, która na załączonych kopiach rysunków graficznych została wyróżniona kolorem niebieskim. Po rozpatrzeniu wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...], odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji własnej z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w części dotyczącej działki nr [...]. Rozpatrując odwołanie inwestora Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że zgodnie z art. 162 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) decyzja stała się bezprzedmiotowa, b) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Zdaniem organu odwoławczego przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., dotyczy decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe (niemożliwe), albo decyzji które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe. Tymczasem cel ze względu, na który decyzja [...] Wojewody [...] została wydana, tj. wykonanie określonych robót budowlanych został osiągnięty, gdyż przedmiotowa decyzja została już wykonana na dwóch odcinkach drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...], zlokalizowanych od km 6+025 do km 6+127 oraz od km 6+498 do km 6+740 z wyłączeniem sieci wodociągowej oznaczonej symboliką W1 do W3 oraz słupa linii nn, co zostało potwierdzone decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r., Nr [...]. Zdaniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju zawarte w odwołaniu twierdzenia wnioskodawcy wskazujące na rezygnację przez inwestora z realizacji inwestycji na działce nr [...] nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Organ odwoławczy stwierdził, że działka nr [...], objęta decyzją [...] Wojewody [...], znajduje się na terenie, dla którego zostało wydane ww. pozwolenie na użytkowanie, wskazany w tej decyzji zakres inwestycji jest tożsamy z wnioskiem inwestora o jej wydanie, a wskazane przez inwestora nieistotne zmiany wprowadzone w trakcie budowy nie obejmują przedmiotowej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze uznał, że brak jest przesłanek uzasadniających uwzględnienie wniosku o wygaśnięcie decyzji [...] Wojewody [...], w części dotyczącej działki nr [...]. Nie zgodził się ze skarżącym, że został naruszony przepis art. 23 specustawy drogowej w związku z art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślił, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydawana na podstawie specustawy drogowej, nie jest decyzją wywłaszczeniową w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednym ze skutków tej decyzji, określonym w art. 12 ust. 4, jest nabycie z mocy prawa, przez Skarb Państwa lub właściwą odpowiednią jednostkę samorządu terytorialnego, własności nieruchomości, o których mowa w art. 11 f ust. 1 pkt 6, a nie dokonanie ich wywłaszczenia. Mając powyższe na uwadze stwierdził, iż nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, w tym działka nr [...], obręb ewid. [...], jednostka ewid. [...], nabyta z mocy prawa przez Województwo [...], nie podlega zwrotowi w trybie określonym w rozdziale 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samy zarzut naruszenia art. 23 specustawy drogowej, w związku z art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uznać należy za całkowicie bezzasadny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2014 r. wniosło Województwo [...]domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 12 ust. 4 w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.) w zw. z art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji poprzez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest decyzją zawierającą rozstrzygnięcie o wywłaszczeniu, a w konsekwencji, że nie mają do niej zastosowania przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, 2) naruszenie prawa procesowego, a w tym art. 162 §1 pkt 1 k.p.a., poprzez nieodniesienie się do dowodów przywołanych przez stronę, nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego wynikającego z wniosku strony oraz zaniechanie wyjaśnienia okoliczności przywołanych przez stronę, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż w przypadku przeprowadzenia dowodów istniała przesłanka przemawiające za wygaszeniem decyzji w części zgodnie z wnioskiem strony, z uwagi na okoliczność niezrealizowania części inwestycji na przedmiotowej działce gruntu. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...] odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w części dotyczącej działki nr [...]. Z uzasadnienia kontrolowanej decyzji wynika, że powodem odmowy wygaszenia decyzji był brak potwierdzenia w aktach sprawy rezygnacji przez inwestora z realizacji inwestycji na działce nr [...]. Minister Infrastruktury i Rozwoju powołał się na decyzję udzielającą inwestorowi pozwolenia na użytkowanie wskazując, że działka nr [...] znajduje się na terenie objętym pozwoleniem, a zakres inwestycji jest tożsamy z wnioskiem inwestora o jej wydanie. Wbrew temu co twierdzi Minister z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie wynika, aby na działce nr [...] została zrealizowana inwestycja na którą udzielono następnie pozwolenia na użytkowanie. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] udzielająca inwestorowi pozwolenia na użytkowanie dla części obiektu budowlanego dotyczy dwóch odcinków drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...], zlokalizowanych od km 6+025 do km 6+127 oraz od km 6+498 do km 6+740 z wyłączeniem sieci wodociągowej oznaczonej symboliką W1 do W3 oraz słupa linii nn. Organ nie ustalił, czy działka nr [...] objęta jest wskazanymi odcinkami drogi wojewódzkiej nr [...] zlokalizowanymi w określonych kilometrach. Z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego ( art. 7 i 77 § 1 k.p.a. ) Minister nie ustalił dokładnie stanu faktycznego sprawy i zaniechał przeprowadzenia dowodu na wskazaną przez skarżącego okoliczność braku zrealizowania inwestycji na działce nr [...]. Skarżący przedłożył mapę powykonawczą z której jak twierdzi wynika, że działka nr [...] nie została wykorzystana na realizację inwestycji drogowej i nie jest konieczna dla prawidłowego wykonania zamierzonego zadania inwestycyjnego. Minister nie dokonał analizy przedstawionej mapy powykonawczej i zaniechał wyjaśnienia okoliczności przywołanych przez stronę, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie podkreśla się, że bezprzedmiotowość decyzji oznacza jej nierealność z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu i wiąże się ze zmianą stanu faktycznego. Decyzja administracyjna jest bowiem narzędziem realizowania zadań nałożonych przez prawo na organy administracyjne ( por. wyrok NSA z 9.11.2001r, I SA 861/00, LEX nr 81751 ). Powstanie po wydaniu decyzji sytuacji czy układu stosunków społecznych odbiegających od czynników indywidualizujących dany stosunek prawny, ukształtowany lub ustalony w decyzji, kładzie kres istnieniu tego stosunku i musi oddziaływać na obowiązywanie decyzji, która jest wyrazem tych stosunków ( T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej Państwo i Prawo z 1992r, z.7, s.51 ). Inaczej mówiąc "kiedy powstaną nowe przesłanki faktyczne, które czynią poprzednią decyzję nieodpowiadającą rzeczywistości, przestaje istnieć stosunek prawny w postaci skonkretyzowanej w tej decyzji i sama decyzja staje się bezprzedmiotowa wraz ze zmianą tych okoliczności, na których uregulowanie była skierowana". Uzasadnienie zaskarżonej decyzji Ministra nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. w kontekście zgłaszanego zarzutu braku zrealizowania inwestycji na działce nr [...]. Stosownie do postanowień art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Pominięcie jakiegokolwiek elementu składającego się na treść uzasadnienia stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące uchyleniem takiej decyzji. Ponownie rozpatrując odwołanie Minister Infrastruktury i Rozwoju zobowiązany będzie do przeprowadzenia dowodu z przedstawionej przez skarżącego mapy powykonawczej celem wyjaśnienia, czy rzeczywiście działka nr [...] nie została wykorzystana na realizację inwestycji drogowej i nie jest konieczna dla prawidłowego wykonania zamierzonego zadania inwestycyjnego. Mając na uwadze, iż w sprawie nie został dokładnie wyjaśniony stan faktyczny w rozumieniu art. 7 k.p.a. jak również nie został wyczerpująco rozpatrzony cały materiał dowodowy zgodnie z art. 77 k.p.a., a ponadto decyzja nie odpowiada wymogom art. 107 k.p.a. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu na podstawie art. 152 wyżej powołanej ustawy, a orzeczenie o kosztach oparte zostało na art. 200 w/w ustawy.