VII SA/Wa 618/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Moraczewski, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2005 r. sprawy ze skargi H. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki skargę oddala. Decyzją z dnia [...] maja 2002 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2002 r., znak: [...], nakazującą rozbiórkę samowolnie wybudowanej altanki na działce o nr ew. [...] w miejscowości [...]a, gm. [...]. Z ustaleń poczynionych w sprawie administracyjnej wynikało, że altanka ta nie stanowiła przedmiotu zgłoszenia z dnia 25 kwietnia 2000 r. W piśmie tym mowa o zamiarze wzniesienia pergoli drewnianej, a z oględzin poczynionych na działce wynikało, że wzniesiona została altanka w kształcie sześciokąta na słupkach metalowych. Organ w uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż z pisma przedstawionego jako kserokopia zgłoszenia skierowanego do Urzędu Gminy w [...] nie wynikał zamiar budowy altanki. Ponieważ H. Ż. nie wylegitymowała się skutecznym złożeniem zawiadomienia o zamiarze budowy altanki, organ uznał, iż obiekt ten wzniesiono bez wymaganego pozwolenia, wobec czego należało na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 tekst jednolity z późn. zm.) nakazać jego rozbiórkę. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła H. Ż.. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z dnia 3 października 2003 r., sygn. akt: II SA/Lu 844/02 oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd dokonał oceny merytorycznej działań administracji w tej sprawie, uznając, iż "zaskarżona decyzja nie narusza stanowiącego podstawę jej wydania art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a ustalenia faktyczne sprawy dokonane zostały bez naruszenia przepisów procedury administracyjnej." Sąd dokonał również oceny pisma zawierającego zgłoszenie zamiaru budowy, w sposób następujący "Pismo to zawiera zgłoszenie dotyczące ogrodzenia, krawężnika, pergoli i oczka wodnego o pow. ok. 70 m2 (k.- 51), lecz nie ma w nim mowy o altance". Wyrok wydany przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie stał się prawomocny. W dniu 20 października 2004 r. H. Ż. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organów nadzoru budowlanego obu instancji oraz wniosek o wstrzymanie wykonania zakwestionowanych decyzji. Podniesiono tam, iż organy nie wzięły pod uwagę okoliczności, że wnioskodawczyni w dacie wybudowania altanki posiadała nieruchomości rolne, nie rozpatrzyły zatem wnikliwie czy wzniesiona budowla jako służąca produkcji rolnej została wybudowana zgodnie z wymaganiami prawa. Wywiedziono dalej w tym piśmie, że liczba i waga, wynikających z tej okoliczności uchybień proceduralnych, w tym naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, prowadzą do wniosku, że zaskarżone decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wstrzymania wykonania decyzji. Natomiast decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., znak: [...] organ ten odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2002 r., znak: [...]. powołując się na związanie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 3 października 2003 r., sygn. akt: II SA/Lu 844/02 wynikające z treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) oraz utrwalone orzecznictwo sądowe. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku H. Ż. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją ([...]) z dnia [...] marca 2005 r. utrzymał w mocy swoją I instancyjną decyzję, przywołując wcześniej użyte podstawy i argumentacje. Na decyzję tę skargę wniosła H. Ż. zarzucając obrazę art. 153 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nadto obrazę art. 29 ust 1 pkt. 1 Prawa budowlanego oraz art. 6, 7, 8, 9, 12 i 77 i art. 156 § 1 pkt 2, w związku z art. 157 § 3 k.p.a. W skardze podniesiono, że powołanie jako podstawy odmowy stwierdzenia nieważności decyzji art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest niezasadne, gdyż nowe postępowanie o stwierdzenie nieważności nie jest kontynuacją poprzednio zakończonej sprawy, dlatego też wyrok nie może wiązać w następnie prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Brak jest zaś w kodeksie postępowania administracyjnego zakazu merytorycznego rozpoznania sprawy, będącej wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu Administracyjnego, a skoro organ nie odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., to tym bardziej winien merytorycznie ustosunkować się do zarzutów. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał wcześniejsze argumenty zawarte w zaskarżonych decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) - dalej zwaną p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Decyzja ostateczna kończąca postępowanie administracyjne pozostaje pod szczególną ochroną zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. Racją prawną tej zasady jest konieczność stabilizacji porządku prawnego państwa, współtworzonego przez działania administracji publicznej w formie indywidualnych rozstrzygnięć kształtujących sytuację prawną podmiotów, których działania te dotyczą. Z ochrony jeszcze dalej idącej korzystają decyzje, które uprawomocniły się na skutek kontroli działań administracji publicznej przez sądownictwo administracyjne. Oddalenie przez Sąd skargi na decyzję administracyjną oznacza, że została ona skontrolowana co do zgodności z prawem pod względem formy i treści. Prawomocne rozstrzygnięcie przez Sąd Administracyjny sporu o legalność indywidualnego aktu administracyjnego pomiędzy organem wydającym ten akt i stroną, polegające na oddaleniu przez Sąd skargi, oznacza ustalenie zgodności z prawem tego aktu, co zamyka organowi drogę do stwierdzenia nieważności tego aktu, a stronie możliwość żądania stwierdzenia nieważności tego aktu. Wniosek taki trzeba wyprowadzić nie tyle z treści art. 153 p.p.s.a. ile z zasady związania wyrokiem prawomocnym stron, w tym organu (art. 170 p.p.s.a.) , w powiązaniu z zasadą niezwiązania sądu administracyjnego zarzutami skargi (art. 134 p.p.s.a.), która nakazuje sądowi dokonać pełnej kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, sięgając w razie potrzeby i do oceny legalności innych aktów administracyjnych wydanych w sprawie będącej przedmiotem kontroli sądowej (art. 135 p.p.s.a.). W konsekwencji prawomocny wyrok sądu oddalający skargę ma powagę rzeczy osądzonej w odniesieniu do uznania zaskarżonej decyzji za akt legalny, a zatem nie dotknięty żadną z wad opisanych w art. 156 k.p.a. (art. 171 p.p.s.a. ). Oznacza to nadanie klauzuli prawomocności zaskarżonej decyzji, co stanowi dla organu administracyjnego negatywną przesłankę do wszczęcia postępowania w sprawie kontroli legalności takiej decyzji. Przyznać należy zatem rację skarżącej, że wniesienie żądania stwierdzenia nieważności decyzji powinno spotkać się z odmową wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji (art. 157 § 3 k.p.a.). Skoro jednak organ wadliwie wszczął postępowanie (zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu), to konsekwencją tej nieodwracalnej czynności musiało być merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, w zgodzie z zasadą związania prawomocnym wyrokiem, co też organ w sprawie niniejszej uczynił. Opisane wyżej uchybienia postępowania administracyjnego nie mogą jednak jako "inne naruszenie przepisów postępowania" w rozumieniu art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, skoro znaczenie mają tylko takie uchybienia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.