VII SA/Wa 618/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2006 r. sprawy ze skargi D. i T. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] stycznia 1994 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 43 i art. 46 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), Kierownik Urzędu Rejonowego w S. nakazał T. S. przywrócić budynek przeznaczony na Zakład Instalatorstwa Gazowego znajdujący się na działce nr [...] położonej w W. do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę z dnia [...] września 1991 r. nr [...], udzielonym dla obiektu magazynowo-garażowego przeznaczonego na sprzęt rolniczy i płody rolne. Odwołanie od tej decyzji złożył T.S. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1994 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. S., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] stycznia 1994 r. nr [...] nakazującą przywrócenie budynku zlokalizowanego na działce nr [...] (według wcześniejszej numeracji [...]) w W. do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę. W uzasadnieniu wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż w przedmiotowym budynku znajduje się Zakład Instalatorstwa Gazowego (wymiana butli gazowych propan-butan) prowadzony przez T. S. Sposób użytkowania obiektu jest niezgodny z treścią pozwolenia na budowę z dnia [...] września 1991 r. nr [...], a także z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy K. Wojewoda [...] wyjaśnił, że na podstawie art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, obiekty budowlane mogą być wznoszone wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, natomiast stosownie do art. 21 ust. 1 cytowanej ustawy, podstawę do ustalenia rozwiązań urbanistycznych stanowi miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W planie zagospodarowania przestrzennego Gminy K. działka nr [...] przeznaczona jest pod uprawy polowe i ogrodnicze oraz łąki i pastwiska z dopuszczeniem realizacji obiektów związanych bezpośrednio z produkcją rolną, a Zakład Instalatorstwa Gazowego nie spełnia tego wymogu - sposób użytkowania budynku narusza zatem art. 3 Prawa budowlanego. Użytkowanie obiektu w sposób niezgodny z pozwoleniem na budowę stanowi również naruszenie art. 43 Prawa budowlanego oraz § 34 ust. 1 i § 55 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, zobowiązujących właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do użytkowania go zgodnie z przeznaczeniem. W ocenie organu wojewódzkiego, podnoszony w odwołaniu fakt przewidywania Zakładu Instalatorstwa Gazowego w opracowywanym nowym planie zagospodarowania przestrzennego nie ma wpływu na wskazane naruszenie przepisów prawa, gdyż do chwili zatwierdzenia nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może być uwzględniony przez organy nadzoru budowlanego. Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji złożył w dniu [...] września 2005 r. T. S. podnosząc, że nowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy K., którego opracowywanie kończono, przeznaczał jego nieruchomość na cele instalatorstwa gazowego. Wnioskodawca nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody [...], iż okoliczność ta nie ma wpływu na treść kwestionowanego rozstrzygnięcia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku T. S., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia sposobu użytkowania budynku do stanu zgodnego z udzielonym pozwoleniem na budowę. W uzasadnieniu wskazał, że z analizy akt sprawy nie wynika, aby badana decyzja była dotknięta kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 Kpa, zatem nie zachodzi konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zdaniem organu nadzorczego, w przedmiotowej sprawie nie ustalono w sposób jednoznaczny naruszenia przepisów prawa materialnego bądź procesowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył także brak kompletnego materiału procesowego, mimo podejmowanych prób jego pozyskania, uniemożliwiający dokonanie absolutnie pewnych ustaleń w sprawie. Pismem z dnia 19 stycznia 2006 r. T. S. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku T. S., utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej przywrócenie budynku przeznaczonego na Zakład Instalatorstwa Gazowego do stanu zgodnego z udzielonym pozwoleniem na budowę. W uzasadnieniu organ nadzorczy wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie nie ustalono w sposób jednoznaczny naruszenia przepisów prawa, które mogłoby skutkować wyeliminowaniem badanej decyzji z obrotu prawnego oraz zwrócił uwagę na braki w materiale dowodowym sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli D. i T. S. Skarżący stwierdzili, że brak kompletnych akt administracyjnych dotyczących decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. nr [...] nie może być jedyną podstawą do wydania niekorzystnego dla nich rozstrzygnięcia. Wskazali, iż w 1994 r. Wójt W. wydał zgodę na to, aby przedmiotowy magazyn służył do przechowywania butli gazowych (propan-butan). Dodali, że stosowną zgodę uzyskali również od organów nadzoru budowlanego oraz powołali się na pismo Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania oraz trafność wykładni przepisów obowiązującego prawa. Uwzględnienie skargi może nastąpić wyłącznie w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W niniejszej sprawie Sąd badał decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej przywrócenie budynku przeznaczonego na Zakład Instalatorstwa Gazowego do stanu zgodnego z udzielonym pozwoleniem na budowę. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ograniczył kontrolę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. nr [...] do ustalenia, czy nie zawiera ona wady prawnej określonej w art. 156 § 1 Kpa. Na wstępie należy stwierdzić, iż przyczyną wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w S. decyzji z dnia [...] stycznia 1994 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia budynku do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę była samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu związana z prowadzeniem przez skarżącego Zakładu Instalatorstwa Gazowego. Decyzja z dnia [...] września 1991 r. nr [...] udzielająca pozwolenia na budowę dotyczyła bowiem budynku magazynowo-garażowego przeznaczonego na sprzęt rolniczy i płody rolne. Stosownie do art. 43 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany użytkować go zgodnie z przeznaczeniem, natomiast art. 46 cytowanej ustawy stanowi, iż użytkowanie obiektu budowlanego w nieodpowiedni sposób jest podstawą do wydania decyzji zapewniającej usunięcie tego stanu. Opisana sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie i z tego względu decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] stycznia 1994 r. nr [...], jak również utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. nr [...] są zgodne z obowiązującymi w dacie ich wydania przepisami Prawa budowlanego. Ponadto, prowadzona przez skarżącego działalność w zakresie instalatorstwa gazowego była sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji, zgodnie z którym przedmiotową działkę przeznaczono pod uprawy polowe i ogrodnicze oraz łąki i pastwiska z dopuszczeniem realizacji obiektów związanych bezpośrednio z produkcją rolną. Podnoszony w toku postępowania zarzut pominięcia okoliczności zmiany planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. nie może zostać uwzględniony, gdyż jak wynika z wyjaśnień złożonych przez skarżącą podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 7 września 2006 r., zmiana tego planu nastąpiła dopiero w dniu 13 grudnia 1994 r. - nie mogła zatem mieć wpływu na treść kwestionowanego przez skarżących rozstrzygnięcia wydanego przed jej zatwierdzeniem. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły zatem przesłanki, które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. nr [...] - w zaistniałych okolicznościach samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku (niezgodnej z pozwoleniem na budowę oraz obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) nałożenie obowiązku przywrócenia budynku do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę było w pełni uzasadnione. Prawidłowo więc Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności powyższego rozstrzygnięcia. W odniesieniu do pisma Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. nr [...] zawiadamiającego o wszczęciu w trybie art. 61 Kpa postępowania w sprawie uchylenia decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 1994 r. nr [...], Sąd stwierdza na podstawie analizy akt sprawy, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] - wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy – [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie wszczęte w/w pismem, a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...]. W niniejszej sprawie Sąd nie ocenia zasadności umorzenia wyżej określonego postępowania, jednak na uwagę zasługuje ewentualność zastosowania wobec kwestionowanej decyzji Wojewody [...] trybu przewidzianego w art. 154 i 155 Kpa - w celu zbadania zgodności prowadzonej na terenie nieruchomości skarżących działalności z regulacją zawartą w zmienionym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. O ile bowiem zainicjowany w niniejszej sprawie tryb postępowania nieważnościowego służy wyłącznie eliminacji z obrotu prawnego rozstrzygnięć zawierających kwalifikowaną wadę prawną, postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 i 155 Kpa ma za przedmiot ustalenie przesłanek wzruszenia decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi (a więc nie dającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji), a także - jak w przypadku przedmiotowego postępowania - decyzji prawidłowej pod względem prawnym. Należy również nadmienić, iż można mieć zastrzeżenia do uzasadnienia zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu jako lakonicznych i nie odnoszących się do istotnych zagadnień w rozpatrywanej sprawie. Brak kompletnych akt sprawy kontrolowanych w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie może być podstawą do uchylania się od oceny, czy zaistniały przesłanki określone w art. 156 Kpa, czy też nie. Organ administracyjny ma obowiązek zgodnie z art. 77 Kpa zebrać dostępny materiał dowodowy, a następnie go rozpatrzyć pod kątem prowadzonego postępowania nadzwyczajnego. Jednakże wskazane wady formalnoprawne badanych rozstrzygnięć chociaż naruszają art. 107 § 3 Kpa, to nie w stopniu który powodowałby uchylenie zaskarżonej decyzji. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skarga została oddalona.