VII SA/Wa 618/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...] w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność organu w podejmowaniu czynności egzekucyjnych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Z. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...], którym oddalona została skarga Z. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 6 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 z późn. zm. - zwanej dalej u.p.e.a.), oddalił skargę Z. B. z dnia 4 czerwca 2008 r. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N., w podejmowaniu czynności egzekucyjnych mających na celu wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...] maja 1988 r., znak: [...], nakazującej J. S. zam. [...] [...] w terminie do dnia 15 lipca 1988 r. zamurowanie otworów okiennych w budynku mieszkalnym oraz wykonanie zbiornika szczelnego na nieczystości płynne wraz z odprowadzeniem wód opadowych po własnej działce. Organ przywołał również treść, art. 6 § 1 a u.p.e.a i stwierdził, że bezczynność wierzyciela na gruncie powołanej ustawy polega na tym, że nie podejmuje on działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego tj. w razie stwierdzenia uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku nie wzywa go do wykonania obowiązku i w razie bezskuteczności tego upomnienia nie sporządza tytułu wykonawczego i nie składa wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w przedmiotowej sprawie nie można w sposób jednoznaczny przypisać organowi powiatowemu -będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym - bezczynności w rozumieniu art. 6 § 1a u.p.e.a. Z wyjaśnień Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N., złożonych do organu wojewódzkiego w piśmie z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...] wynika bowiem, iż przedmiotowa sprawa nigdy nie była prowadzona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N., co wynika z zapisu w rejestrach spraw prowadzonych przez ten organ. Ponadto akta administracyjne sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 1988 r., znak: [...] nie zostały przekazane organowi powiatowemu przez uprzednio działające organy administracji państwowej. Niepodjęcie czynności egzekucyjnych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. wynika więc z okoliczności nie zależnej od tego organu. Mając na uwadze powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za zasadne, utrzymanie w mocy postanowienia organu wojewódzkiego z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...], gdyż w jego ocenie nie można jednoznacznie przypisać organowi powiatowemu pozostawania w bezczynności w rozumieniu art. 6 § 1a u.p.e.a. Uzasadniając postanowienie z dnia 25 lutego 2009 r. organ II instancji wskazał także, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odrębnym pismem z dnia [...] grudnia 2008 r, znak: [...] - przesłanym również do wiadomości Z. B. - działając w trybie art. 23 § 1 u.p.e.a. zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. do zbadania, czy decyzja z dnia [...] maja 1988 r., znak: [...] podlega wykonaniu, a jeżeli tak to do podjęcia przez organ powiatowy stosownych czynności egzekucyjnych. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożył Z. B. wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Postanowieniom tym zarzucił naruszenie prawa tj. art. 6 § 1 a u.p.e.a. w związku z art. 41 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz stwierdził m.in., że organy administracji publicznej zobligowane są prawem do wykonywania swoich obowiązków i bez znaczenia dla pozostawania przez organ w bezczynności jest okoliczność, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N., o sprawie nic nie wiedział. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga Z. B. jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 6 § 1a u.p.e.a. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę rozstrzygnięcia wydanego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] lutego 2009 r. jak i rozstrzygnięcia wydanego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] grudnia 2008 r. stanowił art. 6 § 1a u.p.e.a., który formułuje zasadę prawnego obowiązku podjęcia przez wierzyciela odpowiednich kroków w celu wszczęcia egzekucji. Zgodnie z powołanym przepisem, na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organy orzekając w przedmiocie skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. w podejmowaniu czynności egzekucyjnych, dokonały nieprawidłowej oceny zachowania się tego organu i wadliwie przyjęły, iż organ nie pozostaje w bezczynności, o której mowa art. 6 § 1a u.p.e.a. Zauważyć należy, iż w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że to na wierzycielu ciąży nie powinność, ale obowiązek doprowadzenia do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wierzyciel winien obowiązek ten wypełnić bądź poprzez złożenie wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego do właściwego organu egzekucyjnego bądź poprzez wszczęcie z urzędu postępowania egzekucyjnego, gdy jest on jednocześnie organem egzekucyjnym. Bezczynność wierzyciela polega na tym, że wierzyciel nie podejmuje działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego, tj. nie składa wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego bądź nie wszczyna postępowania z urzędu w tych przypadkach gdy jest jednocześnie organem egzekucyjnym, w razie stwierdzenia uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku nie wzywa go do wykonania obowiązku, a w razie bezskuteczności tego upomnienia nie sporządza tytułu wykonawczego. Przy czym obowiązkiem wierzyciela nie jest jedynie doprowadzenie do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Niepodejmowanie działań przez wierzyciela w toku postępowania egzekucyjnego również może być uznane za bezczynność, w rozumieniu art. 6 § 1a o.p.e.a., jeżeli skutkiem braku działań wierzyciela jest wstrzymanie czynności egzekucyjnych. Nałożenie na wierzyciela obowiązku wszczęcia postępowania egzekucyjnego jak i doprowadzenia do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego uchylającego się od wykonania obowiązku administracyjnego jest konsekwencją ukształtowania w ustawie instytucji wierzyciela jako podmiotu biorącego aktywny udział w wykonywaniu administracji publicznej. Wierzyciel nie rozporządza obowiązkiem stanowiącym przedmiot postępowania egzekucyjnego i nie może odstąpić ani od jego wszczęcia ani też od doprowadzenia do egzekucji obowiązku bez powołania się np. na ważne powody dotyczące interesu ogólnego lub interesu zobowiązanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 14 marca 2001 r, I SA Lu 452/2000, "Przegląd Orzecznictwa Podatkowego" 2002/2 poz. 64 oraz Z. Leoński w: R. Hauser, Z Leoński, A.Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, 4 wyd. Warszawa 2008, s. 43). Mając na uwadze powyższe rozważania, stwierdzić należy - wbrew przekonaniu Głównego Inspektora nadzoru Budowlanego oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego - iż w przedmiotowej sprawie można w sposób jednoznaczny przypisać Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w N. bezczynność w rozumieniu art. 6 § 1a u.p.e.a., Organ ten - będąc jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym - nie wypełnił swojego podstawowego obowiązku tj. nie wszczął z urzędu postępowania egzekucyjnego mającego na celu wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...] maja 1988 r., znak: [...], nakazującej J. S. zam. [...] [...] w terminie do dnia 15 lipca 1988 r. zamurowanie otworów okiennych w budynku mieszkalnym oraz wykonanie zbiornika szczelnego na nieczystości płynne wraz z odprowadzeniem wód opadowych po własnej działce. Jak trafnie w skardze podniósł Z. B. organy administracji publicznej zobligowane są prawem do wykonywania swoich obowiązków i bez znaczenia dla pozostawania przez organ w bezczynności, o której mowa w art. 6 u.p.e.a. jest okoliczność, iż sprawa -jak wskazano w piśmie z dnia 22 lipca 2008 r. - nigdy nie była prowadzona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. oraz że akta administracyjne sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 1988 r., znak: [...] nie zostały przekazane organowi powiatowemu przez uprzednio działające organy administracji państwowej. Ujawnione naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy powoduje uchylenie zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. jak i poprzedzającego go postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r., z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.). Na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku.