VII SA/Wa 618/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2014 r. sprawy ze skargi M. G. i J. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej skargę oddala W dniu [...] listopada 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wszczął na wniosek E. M. i A. M. postępowanie administracyjne w sprawie wykonania obiektu budowlanego – przesłony o konstrukcji panelowej na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. P. w L. przez M. G.i J. S., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], organ I instancji na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie przedmiotowego obiektu budowlanego oraz nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia w terminie 60 dni od doręczenia postanowienia, określonych dokumentów celem dokonania legalizacji wzniesionego samowolnie obiektu. Termin wykonania powyższego obowiązku był zmieniony przez organ I instancji na prośbę inwestorów (postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r.) i ustalono nowy termin wykonania do dnia [...] kwietnia 2013 r. Inwestorzy przedłożyli żądaną dokumentację. Organ stwierdził, że przedłożony projekt budowlany spełnia wymogi art. 49 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Następnie, postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nałożył na inwestorów obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 125.000 zł celem zalegalizowania samowolnej budowy przesłony o konstrukcji panelowej na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. P. w L.. W uzasadnieniu postanowienia organ przypomniał, że w trakcie postępowania administracyjnego ustalono, że M. G. i J. S. wykonali w czerwcu 2012 r. przesłonę przynależnej do nich części działki w odległości 10 cm od istniejącego ogrodzenia. Przesłona o wysokości 5,20 m i długości 8,30 m, konstrukcji stalowej. W konstrukcję stalową wstawione zostały ramy drewniane, które wypełnione są tkaniną jutową. Konstrukcja stalowa mocowana jest za pomocą dodatkowej rozpory stalowej. Przesłonę wykonano bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Organ wyjaśnił, że przesłona jest samodzielnym (wyodrębnionym) obiektem budowlanym, usytuowanym obok ogrodzenia między sąsiedzkiego, sama w sobie nie jest ogrodzeniem ani jego elementem oraz nie ma na celu wygrodzenia części działki lecz jedynie zasłonięcie tej działki. Wykonana konstrukcja nie podlega zgłoszeniu przewidzianemu w art. 29-31 ustawy Prawo budowlane. Katalog zwolnień wynikający z art. 29 ustawy jest katalogiem zamkniętym i nie można interpretować go rozszerzająco. Zgodnie z art. 49 właściwy organ, w drodze postanowienia, ustala kwotę opłaty legalizacyjnej, której wysokość ustala na podstawie art. 59f ust. 1, jako iloczyn stawki opłaty (s) wynoszącej 500 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) wynoszącego 5,0 i współczynnika wielkości obiektu (w) wynoszącego 1,0 dla VIII kategorii obiektów budowlanych (inne budowle), z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Kwota wynosi: s x k x w x 50 = 125.000 zł. W postanowieniu zawarto wyciąg z przepisu art. 49 ustawy Prawo budowlane. M. G. i J. S. w zażaleniu na powyższe postanowienie nie zgadzali się ze stanowiskiem organu oraz wyliczoną kwotą opłaty legalizacyjnej jako rażąco niewspółmierną do wartości przesłony. Osobne zażalenie złożyła pełnomocnik skarżących, w którym domagano się zmiany zaskarżonego postanowienia, ew. jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Nie zgadzano się z zaliczeniem obiektu budowlanego jako budowy wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę, podnosząc że powinien być zaliczony do obiektów małej architektury. Budowa obiektu małej architektury nie wymaga pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył definicję obiektu budowlanego, budynku, budowli oraz obiektu małej architektury i stwierdził, że sporna przesłona mieści się w definicji obiektu budowlanego, podzielił stanowisko organu I instancji, że przesłona o konstrukcji panelowej zalicza się do kategorii zdefiniowanej w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, czyli obiektu budowlanego nie będącego budynkiem lub obiektem małej architektury. Wskazał, że obiektu nie można traktować jako obiektu małej architektury, okoliczność lekkiej drewnianej konstrukcji czy niewydzielenia z przestrzeni przegrodami budowlanymi pozostaje tutaj bez znaczenia. Wobec uznania, że doszło do samowoli budowlanej i stwierdzenia, że nie zaistniały przesłanki uniemożliwiające zalegalizowanie przesłony, prawidłowo wszczęto postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu, którego ostatnim etapem jest nałożenie obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Organ odwoławczy wskazał, iż wydanie postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej jest uzasadnione treścią przepisu art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Stwierdził, iż organ I instancji prawidłowo (zgodnie z art. 59f ust. 1 w zw. z 49 ust. 2 Prawa budowlanego) określił wysokość przedmiotowej opłaty. Wskazał, że nałożenie obowiązku iszczenia opłaty legalizacyjnej jest powinnością organu i elementem koniecznym do zakończenia procedury legalizacyjnej prowadzonej na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy. Organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do zmniejszenia lub umorzenia opłaty legalizacyjnej, gdyż jej wysokość wyłączona została spod uznania organów administracyjnych i jest określona jednoznacznie przez obowiązujące przepisy prawa. Skargę na ww. rozstrzygniecie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. G. i J. S., reprezentowani przez pełnomocnika – adwokata domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2013 r. Zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obiekt określony przez organ, jako przesłona o konstrukcji panelowej nie jest obiektem małej architektury; - art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że do budowy przesłony skarżący mogli przystąpić dopiero po uzyskaniu pozwolenia na jej budowę, podczas gdy przedmiotowy obiekt budowlany stanowiąc obiekt małej architektury posadowiony na terenie nie będącym miejscem publicznym, nie wymaga pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia, co w konsekwencji powoduje, że nie ma podstaw do ustalania opłaty legalizacyjnej; - art. 29 ust. 1 pkt 22 oraz art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie. Zarzucili również naruszenie przepisów postępowania wskazując: art. 7 i 77, 80 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowa przesłona jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane bez dostatecznego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonych granicach uznać należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu postanowienie zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa materialnego ani procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie zostało poddane rozstrzygnięcie w przedmiocie nałożenia na skarżących obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej w związku z wybudowaniem na działce o nr ew. [...] obr. [...], przy ul. P. w L. przesłony o konstrukcji panelowej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (samowola budowlana). Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 – 31. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 22 ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów małej architektury. Stosownie do treści art. 3 pkt 3 budowla – to każdy obiekt budowlany niebędący obiektem budowlanym lub obiektem małej architektury, z kolei w myśl art. 3 pkt 4 ustawy, pod pojęciem obiektu małej architektury ustawa rozumie niewielki obiekt, a w szczególności: kultu religijnego, jak kapliczki, krzyże przydrożne, figury, posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku: jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Wbrew zarzutom skargi organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowej kwalifikacji wykonanej przez skarżących przesłony o konstrukcji panelowej, uznając, iż stanowi ona obiekt budowlany wykonany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przesłona jest konstrukcją stalową o wysokości 5,20 m i długości 8,30 m. W konstrukcję stalową wstawione zostały ramy drewniane, które wypełnione są tkaniną jutową. Konstrukcja stalowa mocowana jest za pomocą dodatkowej rozpory stalowej. Należy zgodzić się zatem z organem, że tak wykonana konstrukcja nie podlega zgłoszeniu przewidzianemu w art. 29-31 ustawy. Katalog wynikający z art. 29 jest katalogiem zamkniętym i nie można interpretować go rozszerzająco. Przesłona jest obiektem budowlanym, nie jest ogrodzeniem. Nie można uznać jej za obiekt małej architektury, sama wielkość przesłony stoi temu na przeszkodzie. Wbrew twierdzeniu skarżących nie jest ona lekkiej konstrukcji drewnianej, jest konstrukcją stalową, w którą wstawiono ramy drewniane. Fakt niewydzielenia z przestrzeni przegrodami budowlanymi miałby znaczenie w sytuacji, gdyby organ zakwalifikował ją jako budynek, ta cecha jest bowiem jedną z niezbędnych przesłanek uznania obiektu budowlanego za budynek. Skarżący, przystępując do realizacji przedmiotowego obiektu, nie dysponowali pozwoleniem na jego budowę, a zatem obiekt ten stanowi samowolę budowlaną, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego samowola budowlana, co do zasady, skutkuje nakazem rozbiórki, który jednak może być orzeczony dopiero wówczas, gdy nie ma prawnych możliwości legalizacji takiego obiektu budowlanego. Przesłanki legalizacji zostały określone w art. 48 ust. 2 ustawy, a ich spełnienie daje podstawę do odstąpienia od orzekania nakazu rozbiórki. Procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 48 Prawa budowlanego, nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. W razie ustalenia, że obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę i wdrożenia procedury z art. 48 wspomnianej ustawy, a następnie niewywiązania się przez inwestora z obowiązku przedłożenia żądanych dokumentów, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej organ nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót (art. 49 ust. 4 pkt 1) bądź o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (art. 49 ust. 4 pkt 2). Jednocześnie inwestor nie ma przymusu uiszczania opłaty legalizacyjnej. W takim jednak przypadku inwestor winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 49 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W razie braku uiszczenia opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego nie przejdzie do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego, lecz wyda decyzję nakazującą przymusową rozbiórkę (art. 49 ust. 3 ustawy w związku z art. 48 ust. 1 ustawy). Jak bowiem stanowi art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego organ wydaje decyzję (decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót bądź o zatwierdzeniu projektu budowlanego) w razie spełnienia wymagań, określonych w ust. 1, a jednym z tych wymogów jest uiszczenie opłaty legalizacyjnej. A zatem woli inwestora pozostawiona jest kwestia uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Organ nadzoru budowlanego nie posiada uprawnienia do wymuszenia na inwestorze uiszczenia opłaty legalizacyjnej. W ocenie Sądu, organy po właściwie zakwalifikowaniu wspomnianej konstrukcji stalowej jako obiektu budowlanego wymagającego uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, w dalszej kolejności wdrożyły procedurę legalizacyjną. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. wstrzymał roboty budowlane i nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia określonych dokumentów, niezbędnych do przeprowadzenia procesu legalizacji samowolnej rozbudowy przedmiotowego obiektu. W postanowieniu zawarto wyciąg z przepisów ustawy Prawo budowlane, z których wynikało, że kolejnym etapem prowadzonego postępowania będzie ustalenie opłaty legalizacyjnej. Skarżący wykonali obowiązki nałożone w powyższym postanowieniem i przedłożyli wymagane dokumenty, co stanowiło podstawę do wdrożenia kolejnego etapu procesu legalizacji, tj. ustalenia opłaty legalizacyjnej. Skoro inwestorzy wykonali nałożone na nich obowiązki i dążyli do zalegalizowania samowoli budowlanej, organ nadzoru budowlanego obowiązany był stosownie do art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego ustalić w drodze postanowienia opłatę legalizacyjną. Organy naliczyły wysokość opłaty legalizacyjnej w oparciu o obowiązujące normy prawne. Sposób obliczania opłaty legalizacyjnej nie budzi zastrzeżeń Sądu, opłata jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Organ słusznie wskazał, że w niniejszym przypadku podstawą do obliczenia wymaganej należności jest iloczyn stawki opłaty (s) wynoszącej 500 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) wynoszącego 5,0 i współczynnika wielkości obiektu (w) wynoszącego 1,0 dla VIII kategorii obiektów budowlanych (inne budowle), co przy pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu prowadzi do uzyskania ostatecznej kwoty 125.000 zł. Sąd zauważa, że ustawodawca tryb legalizacji samowoli budowlanej wprowadził jako przeciwwagę, do stosowanej kiedyś jedynej sankcji w formie nakazu rozbiórki. Skuteczność legalizacji zależy nadto od woli inwestora. To od jego decyzji zależy, czy zdecyduje się on na uiszczenie opłaty legalizacyjnej, czy też wobec jego biernej postawy organ podejmie rozstrzygnięcie przewidziane w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się także naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako nieuzasadnioną oddalił.