VII SA/Wa 618/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki Sędziowie: sędzia WSA Bogusław Cieśla asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2022 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na art. 138 § 1 pkt 1ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M. P. od decyzji Zarządu Dzielnicy W. nr [...] z dnia [...] października 2021 r. znak: [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 15 lipca 2019 r. wnioskodawca M. B. złożyła wniosek uzupełniony w dniach: 8 sierpnia 2019 r., 6 listopada 2019 r., 22 stycznia 2021 r., 6 kwietnia 2021 r., 6 maja 2021 r., 28 czerwca 2021 r., zmieniony dnia 16 lipca 2021 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z garażem podziemnym, niezbędną infrastrukturą techniczną i wjazdem na teren inwestycji na działkach ew. nr [...],[...] z obrębu [...] położonych przy ul. [...] na terenie Dzielnicy W. w W., o powierzchni zabudowy projektowanej 520 m2, na terenie o powierzchni 1732 m2, która stanowi własność prywatną i Skarbu Państwa. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. Nr [...] Zarząd Dzielnicy W. ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak [...] - uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. wezwano inwestora do uzupełnienia braków. Wnioskodawca uzupełnił braki w dniach 6 kwietnia 2021 r., 6 maja 2021 r. 28 czerwca 2021 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2021 r. Zarząd Dzielnicy W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, niezbędną infrastrukturą techniczną i wjazdem na teren inwestycji na działkach ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] położonych przy ul. [...] na terenie Dzielnicy W. w W. Dla planowanej inwestycji ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki – 0,3, szerokość elewacji frontowej budynku – od 11 do 17 m, maksymalna wysokość elewacji frontowej (głównej kalenicy dachu budynku) do 20 m, dach płaski, minimalna powierzchnia biologicznie czynna w stosunku do powierzchni działki 30%. W ramach warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej wskazano, że Organ ustalił, że planowaną inwestycję należy podłączyć do istniejącej miejskiej sieci inżynieryjnej wg umów zawartych między właściwą jednostką organizacyjną a wnioskodawcą (art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) w zakresie: - zaopatrzenia w energię elektryczną - zgodnie z [...] Sp. z o.o. z dnia 13 lipca 2019 r. istnieje możliwość podłączenia planowanej inwestycji do sieci energetycznej, - odprowadzenia ścieków - do kanalizacji miejskiej. Zgodnie z informacją zawartą w piśmie MPWiK z dnia 18 lipca 2019 r. odbiornikiem ścieków bytowych z ww. budynku może być projektowany kanał sanitarny Ø 0,30 w ul. [...] (nr. uzg. [...] z dnia [...] grudnia 2018 r:) po jego wybudowaniu i włączeniu do eksploatacji, - zaopatrzenia w wodę - z wodociągu miejskiego, zgodnie z pismem Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w W. z dnia 18 lipca 2019 r. Źródłem zaopatrzenia w wodę ww. budynku może być istniejący przewód wodociągowy DN150 zlokalizowany w ciągu dojazdowym pomiędzy ul. [...] a ul. [...] (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]). - zaopatrzenie w ciepło - z sieci ciepłowniczej. Zgodnie z pismem [...] S.A. z dnia 8 lipca 2019 r.- istnieje możliwość podłączenia planowanej inwestycji do sieci energetycznej. Ewentualna przebudowa istniejących sieci kolidujących z planowaną inwestycją powinna nastąpić na warunkach określonych przez gestorów sieci. Obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji z drogi publicznej odbywać się ma z ul. [...] przez ciąg pieszo-jezdny zlokalizowany na dz. ew. nr [...],[...],[...] (część), [...] z obrębu [...]. Uzgodniono projekt decyzji zgodnie z wymogiem art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z zarządcą ul. [...] - uzgodnienie Zarząd Dróg Miejskich z dnia 4 lutego 2020 r., w który wskazano, że granice lokalizacji inwestycji oznaczone na planie A-B-...-J-K nie przylegają do pasa drogowego ulicy będącej we władaniu Zarządu Dróg Miejskich, a zatem wydanie opinii w powyższej sprawie nie leży w kompetencjach Zarządu Dróg Miejskich. Na terenie objętym wnioskiem należy zapewnić miejsca postojowe określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla II strefy zróżnicowanych warunków obsługi komunikacyjnej, uszczegółowionych w opracowanym normatywie parkingowym dla m. [...], zgodnie z polityką miasta i strategią jego rozwoju, w tym Strategii Zrównoważonego Planu Rozwoju Transportu Publicznego, przyjętej uchwałą nr [...] Rady m. [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Organ wskazał, że teren inwestycji jest niezabudowany. Według danych z rejestru gruntów teren inwestycji - działki nr ew. [...] i [...] to tereny sklasyfikowane jako grunty - B, Bi (tereny mieszkaniowe i inne tereny zabudowane). Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1 ustawy. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła M. P., kwestionując maksymalną wysokość elewacji frontowej budynku do 20 m, tj. 6 kondygnacji. Odwołująca się wskazała, że wyraża zgodę na maksymalną wysokość elewacji frontowej budynku, jej gzymsu jedynie na 3 kondygnacje na całej długości budynku, ponieważ średnia wysokość zabudowy wokół działki nr [...], na której jest planowana inwestycja, wynosi 2,2 kondygnacje. Działka nr [...] nie stanowi terenu inwestycyjnego, jest obecnie własnością prywatną osób fizycznych, na której znajduje się budynek mieszkalny, zamieszkały, jednokondygnacyjny. Działka nr [...] graniczy z działką skarżącej nr [...] na całej długości. Wskazała, że planowana 6-kondygnacyjna zabudowa wielorodzinna na działce nr [...] będzie w bezpośrednim sąsiedztwie z budynkiem skarżącej, który znajduje się 4 m od granicy działek, co pozbawi ją prywatności. Odwołująca się planuje zainstalować na swoim budynku panele fotowoltaiczne, które na skutek zacienienia nie będą wystarczająco doświetlone. Decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji zacytował przepisy stanowiące podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdził, iż ocena spełnienia tego warunku winna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 dalej rozporządzenie). Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego w obszarze analizowanym, w tym w otoczeniu planowanej inwestycji, znajduje się zabudowa usługowa oraz mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna. Uznać zatem należy, iż planowana inwestycja nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany (w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.) i przeprowadza na nim analizę. W przedmiotowej sprawie obszar analizowany został wyznaczony w sposób zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., II OSK 952/10, gdy w analizowanym obszarze stwierdzono występowanie zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej oraz dopuszczono w konkretnym miejscu zabudowę wielorodzinną, to na etapie konkretyzacji cech nowej zabudowy uzasadnione było przyjęcie wielkości charakteryzujących istniejące już budynki wielorodzinne. Zatem organ I instancji prawidłowo wziął pod uwagę przy wyznaczaniu w/w parametrów inwestycji budynki wielorodzinne. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). W przedmiotowej sprawie wyznaczono linię zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich, co oznacza prawidłowe wyznaczenie parametru zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy (ust. 2). Średni wartość tego parametru w obszarze analizowanym wynosi 0,27. Jak wynika z analizy wskaźnik dla kształtuje się odmienne dla budynków wielorodzinnych wynosi średnia ca. 0,37. W ocenie organu, zasadne było ustalenie w/w parametru na poziomie 0,30 w nawiązaniu do istniejącej zabudowy wielorodzinnej na pobliskich działkach, poniżej średniej dla zabudowy wielorodzinnej. Ustalenie przedmiotowego wskaźnika było zgodne z § 5 ust. 2 w zw. z ust. 1 rozporządzenia. Przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia stanowi, iż szerokość elewacji znajdującej się od frontu działki wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20%, względnie - zgodnie z § 6 ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji, jeżeli wynika to z analizy. Średnia wartość w/w parametru wynosi 14 m. Zgodnie z analizą w/w parametr znacznie różni się w obszarze analizowanym (wahania od 6 m do 48 m). Przedmiotowy parametr ustalono na poziomie od 11 m do 17 m, organ uznał to ustalenie za zgodne z § 6 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Przedmiotowa inwestycja przylega do działki zabudowanej budynkiem wielorodzinnym o wysokości 20 m oraz budynkiem jednorodzinnym. Istniejąca zabudowa tworzy zatem uskok. Organ wskazał, iż większość zabudowy wielorodzinnej, w tym budynek znajdujący się na działce sąsiedniej ma wysokość 20 m. Ustalając powyższy parametr, organ uwzględnił zabudowę wielorodzinną, co jest zgodne ze wskazaną linią orzeczniczą (por. II OSK 952/10). Ustalony parametr na poziomie 20 m jest zgodny z § 7 ust. 3 rozporządzenia. Kolegium wskazało, iż przed wydaniem przedmiotowej decyzji organ I instancji uzyskał wszystkie niezbędne uzgodnienia określone w art. 53 ust. 4 ustawy. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących brak zgody na maksymalną wysokość inwestycji na poziomie 20 m oraz wyrażeniu zgody na ustalenie w/w parametru na poziomie 3 kondygnacji, Kolegium wskazało, iż w sprawach ustalania warunków zabudowy organy nie mogą ustalać tych warunków z uwagi na stanowiska innych stron. Warunki zabudowy ustala się, mając na uwadze stan zagospodarowania nieruchomości w obszarze analizy i określając je w stosunku do danego zamierzenia inwestora. Żadna zgoda, ani też stanowisko innej strony nie mogą uzasadniać przyjmowanie takich, a nie innych warunków zabudowy. Zgoda lub brak zgody sąsiada inwestora nie może stanowić podstawy do ustalenia lub pominięcia w ustalaniu jakiegokolwiek warunku zabudowy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 stycznia 2013 r., II SA/Kr 1290/12). Odnosząc się do kwestii zacienienia działki odwołującej się, organ stwierdził, że kwestia ta będzie musiała być rozwiązana zgodnie z przepisami prawa budowlanego na etapie sporządzania projektu. Na powyższą decyzję M. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niezastosowanie i pominięcie faktu, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji dominuje zabudowa jednorodzinna i wydanie decyzji dopuszczającej budynek sześciokondygnacyjny jest sprzeczne z wymaganiami dobrego sąsiedztwa, 2. § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 158), w ten sposób, że organ pominął istnienie na działkach sąsiednich uskoku w wysokości zabudowy, co zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia nakazywało przyjąć średnią wysokość budynku na obszarze analizowanym, a nie jak uczyniły to organy administracji - wysokość maksymalną, 3. art. 7, 8 i 77 k.p.a. przez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności w przedmiocie ustalenia obszaru analizowanego w zakresie spełniania parametrów zagospodarowania przestrzennego i dopuszczalnej wysokości budynków. 4. art. 54 pkt 2 lit. a, lit. c i lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 w zw. z ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja spełnia warunki i wymagania ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa oraz prawidłowo określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie komunikacji, określenia infrastruktury technicznej i wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, podczas gdy planowana inwestycja nie spełnia wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury i nie jest kontynuacją parametrów, tj. gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, intensywności wykorzystania terenu, w szczególności wysokość planowanych budynków została określona w oderwaniu od istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. 5. przepisów proceduralnych przez powoływanie się na postanowienia § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 158), podczas gdy przepis ten został uchylony z dniem 3 stycznia 2022 r. Co prawda z § 2 rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2021 r. wynika, że do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed 3 stycznia 2022 r. stosuje się przepisy dotychczasowe, to jednak obecnie decyzja jest już ostateczna i § 3 rozporządzenia nie powinien mieć do niej zastosowania. 6. gdyby Sąd uznał, że § 3 rozporządzenia może być nadal w sprawie stosowany, w uzupełnieniu zarzutów zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia w ten sposób, że organ niewłaściwie ustalił granice obszaru analizowanego, który wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz o przekazanie sprawy organom do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Pełnomocnik skarżącej wskazał, że nie dąży ona do zablokowania możliwości budowy na sąsiedniej działce jakiegokolwiek budynku, a sprzeciwia się jedynie wznoszeniu budynku aż sześciokondygnacyjnego, który z pewnością zaburzyłby charakter okolicznej zabudowy i przez swój rozmiar spowodowałby naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa. Okolica planowanej inwestycji to bowiem w przeważającej mierze zabudowa jednorodzinna, a wyższe budynki stanowiłyby naruszenie charakteru i funkcji tej zabudowy. Z brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że zasada dobrego sąsiedztwa dotyczy tylko nowej zabudowy. Istota zasady dobrego sąsiedztwa, w myśl nowej regulacji, polega zatem na dostosowaniu nowej zabudowy do starej, a zatem w analizowanym stanie faktycznym już istniejącej zabudowy jednorodzinnej. Z pewnością budowa budynku sześciokondygnacyjnego nie może być potraktowana jako kontynuacja istniejącej zabudowy, W niniejszej sprawie planowana inwestycja jest wprost sprzeczna z przepisami prawa, a mianowicie § 7 ust. 2 rozporządzenia. Przy analizie wysokości stwierdzono bowiem w analizowanym stanie faktycznym występowanie uskoku, więc w ocenie skarżącej powinno się przyjąć do tej analizy średnią wielkość, a nie dostosować się do budynków wielorodzinnych, które zostały wybudowane w niedalekiej przeszłości, podczas gdy dom skarżącej był oddany do użytku w 2014 r. Skarżąca nie wyraża zgody na budynek wielorodzinny na działce nr [...] wyższy niż 3 kondygnacje. Planowana inwestycja wielorodzinna o wysokości 6 kondygnacji koliduje z terenami niskiej zabudowy jednorodzinnej. Na działce nr [...] znajduje się obecnie budynek jednorodzinny, jednokondygnacyjny, zamieszkały. Okolica działki nr [...], na której planowana jest inwestycja jest następująca: od wschodniej granicy działki nr [...] znajdują się 2 bloki 6-kondygnacyjne. Pozostałe strony działki nr [...] otoczone są budynkami jednorodzinnymi o następującej wysokości: jednokondygnacyjne (4 budynki), dwukondygnacyjne (6 budynków), trzykondygnacyjne (1 budynek). Średnia wysokość zabudowy wokół działki nr [...] to 2,38 kondygnacji, dlatego niewłaściwe jest przyjęcie, że potencjalny budynek może mieć aż 6 kondygnacji. Podnoszę ponadto, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej musi być wyznaczona jednoznacznie. Nie można tego robić bardziej ogólnie, używając zwrotów np. "do określonej wartości." Skoro prawodawca w § 5 ust. 1 rozporządzenia wymaga, aby wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznaczać na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, to ustalenie tylko górnej wartości tego parametru wprost narusza przepisy, dopuszcza bowiem możliwość zrealizowania obiektu o parametrach odmiennych niż średnia wartość w obszarze analizowanym. Podobnie w przypadku wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, którą - zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia - wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (wyrok WSA w Poznaniu z 23 marca 2017 r., IV SA/Po 89/17). Zastrzeżenia skarżącej budzą również niewłaściwe ustalenia organów administracji dotyczące parametrów dotyczących szerokości elewacji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 29 kwietnia 2022 r. pełnomocnik uczestników postępowania (inwestora) M. B., [...] sp. z o.o. w W., [...] sp. z o.o. w W., [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wniósł oddalenie skargi oraz o zasądzenie na rzecz każdego z wymienionych uczestników zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W piśmie tym pełnomocnik uczestników wskazał, że podstawą stanowiska skarżącej jest nieprawdziwe twierdzenie, że planowana na terenie inwestycji zabudowa kolidować będzie z "terenami niskiej zabudowy jednorodzinnej". W rzeczywistości, teren inwestycji położony jest na obszarze poprzemysłowym, dynamicznie zabudowywanym w ostatnich latach budynkami wielorodzinnymi o wysokości elewacji do 20 m, a więc takiej jaka określona została w decyzji. Obrazują to załączone do odpowiedzi M. B. na odwołanie skarżącej mapa zasadnicza dla terenu inwestycji oraz dokumentacja fotograficzna, ukazująca aktualny stan zabudowy tego terenu, w szczególności nowe budynki wielorodzinne o wysokości ok. 20 m zrealizowane w ostatnich latach na działkach ew. o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...], to jest położone na wschód od terenu inwestycji. Charakter obszaru analizowanego został prawidłowo opisany w analizie urbanistycznej, stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji. Wskazano tam w szczególności, że "wysokość występującej zabudowy nie jest jednorodna" , albowiem obszar analizowany dzieli się na "dwa kwartały zabudowy, jeden to wysoka zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna znajdująca się na wschód od terenu inwestycji, zaś drugi to zabudowa mieszana, w której znajdują się głównie niskie budynki mieszkalne jednorodzinne, handlowo usługowe." Nieracjonalne byłoby zatem przyjmowanie średniej arytmetycznej wysokości zabudowy w analizowanym obszarze, który tak wyraźnie dzieli się na dwa kwartały o odmiennej zabudowie. Organ I instancji nie miał przy tym wątpliwości, że teren inwestycji leży w kwartale zabudowy wielorodzinnej, to jest zabudowy wyższej. Wobec tego zasadne było, w świetle art. 7 § 3 rozporządzenia, ustalenie maksymalnej wysokości zabudowy do 20 m jako kontynuacji cechy sąsiadującej z terenem inwestycji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o takiej właśnie wysokości zabudowy. Skarżąca pomija jednocześnie treść § 7 ust. 4 rozporządzenia, przywołanego w uzasadnieniu decyzji SKO, zgodnie z którym dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. SKO zasadnie zastosowało ten przepis wobec sporządzenia przez organ I instancji analizy urbanistycznej, w której w sposób rzetelny i zgodny z przepisami rozporządzenia dokonano analizy obszaru, na którym znajduje się teren inwestycji. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7, 8 i 77 k.p.a. wskazano, że decyzja organu I instancji i decyzja SKO oparte zostały na analizie urbanistycznej, która trafnie i zgodnie z rzeczywistością opisuje sąsiedztwo terenu inwestycji. W ocenie pełnomocnika uczestników, na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia nieokreślonych "przepisów proceduralnych" poprzez powoływanie się w decyzji SKO na § 3 ust. 1 rozporządzenia, który to przepis uchylony został z dniem 3 stycznia 2022 r. na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2399), które weszło w życie 3 stycznia 2022 r. Zgodnie z § 2 wskazanego rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2021 r. do spraw niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia stosować należało przepisy dotychczasowe. Taką sprawą była niewątpliwie sprawa z odwołania skarżącej, zakończona decyzją SKO [...] stycznia 2022 r. Nie sposób wobec tego zarzucać SKO zastosowania przepisów dotychczasowych (to jest przepisów rozporządzenia), jako że zgodne było to z przepisem intertemporalnym w § 2 wskazanego rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2021 r. W ocenie uczestników, niezasadny jest zarzut naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez rzekomo niewłaściwe ustalenie granic obszaru analizowanego. Obszar ten wyznaczony został bowiem zgodnie ze wskazanym przepisem rozporządzenia, poprzez wytyczenie granic na kopii mapy o skali 1:1000 w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki (in casu: działek ew. o nr 88, 84/1, 56 i 55 przyjęty wskaźnik L=150 m). Zastosowano przy tym wskazywaną przez skarżącą zasadę, by odległość ta zachowana była z każdej strony terenu inwestycji. Nie wiadomo zatem, na czym polegać miałoby podnoszone w skardze naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022 poz. 329 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ona prawa. Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2022 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] października 2021 r. Zarządu Dzielnicy W. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, niezbędną infrastrukturą techniczną i wjazdem na teren inwestycji na działkach ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] położonych przy ul. [...] na terenie Dzielnicy W. w W. Kwestionowana decyzja została wydana na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm. – dalej u.p.z.p.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (według stanu prawnego obwiązującego w dacie wszczęcia postępowania, tj. 15 lipca 2019 r.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Dodane później przepisy art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. i art. 61 ust. 5a u.p.z.p. nie miały w tej sprawie zastosowania z uwagi na przepisy przejściowe odpowiednio art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 922) oraz art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986). Ponadto w stanie prawnym, w jakim została wydana zaskarżona decyzja SKO oraz decyzja organu I instancji miał zastosowanie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), który to przepis został wprawdzie uchylony z dniem 3 stycznia 2022 r. na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2399) i w to miejsce wprowadzono stosowną regulację w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., lecz zgodnie z § 2 wskazanego rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2021 r. do spraw niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia stosować należało przepisy dotychczasowe. Wobec jednoznacznej treści tego przepisu przejściowego niezrozumiały jest zarzut skargi, że "co prawda z § 2 rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2021 r. wynika, że do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed 3 stycznia 2022 r. stosuje się przepisy dotychczasowe, to jednak obecnie decyzja jest już ostateczna i § 3 rozporządzenia nie powinien mieć do niej zastosowania". Organ odwoławczy, wydając decyzję ostateczną, prawidłowo zastosował § 3 rozporządzenia z uwagi na powołany przepis przejściowy. Podstawą ustaleń faktycznych w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie ust. 2 powyższego przepisu wskazuje, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Teren inwestycji tworzą działki nr [...] i [...]. Jako front działki przyjęto odcinek oznaczony literami A-F o długości 25 m, przylegający do drogi (ul. [...]), z której będzie odbywał się główny wjazd na działkę. Do analizy przyjęto minimalną trzykrotną szerokość frontu – 75 m. W skardze zarzucono organowi niewłaściwe ustalenie obszaru analizowanego z naruszeniem § 3 ust 2 rozporządzenia, lecz nie wskazano konkretnie na czym to naruszenie ma polegać. Sąd takiego naruszenia nie dopatrzył się, analizując treść części tekstowej i graficznej przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Głównym przedmiotem sporu w tej sprawie jest kwestia wysokości planowanej zabudowy wielorodzinnej określona maksymalnie na 20 m (6 kondygnacji), w sytuacji, gdy budynek skarżącej na działce nr [...], sąsiadującej z działką inwestycyjną nr [...] jest budynkiem jednorodzinnym dwukondygnacyjnym. Zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). W analizie urbanistycznej ustalono, że na obszarze analizowanym występują budynki o wysokości od 3 do 20 m. Obszar analizy podzielić należy na dwa kwartały zabudowy, jeden to wysoka zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna znajdująca się na wschód i północ od terenu inwestycji, zaś drugi to zabudowa mieszana, w której znajdują się głównie niskie budynki mieszkalne jednorodzinne, handlowo usługowe. Sąd podziela stanowisko organów, że dla tak podzielonego obszaru analizowanego z uwagi na wysokość i funkcję zabudowy nieracjonalne jest przyjmowanie średniej arytmetycznej wysokości wszystkich budynków na tym obszarze, zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia. Organy słusznie uznały, że w tym przypadku racjonalne jest odstępstwo od tej zasady, które dopuszcza § 7 ust. 4 rozporządzenia. Budynek planowany nawiązuje bowiem swoją wysokością do podobnych budynków wielorodzinnych uwidocznionych na obszarze analizowanym na wschód i północ terenu inwestycji. Powstające na tym obszarze liczne budynki wielorodzinne szczegółowo opisał inwestor w odpowiedzi na odwołanie skarżącej. Zatem Sąd uznał, że w tej sprawie nie doszło do zarzucanego w skardze naruszenia § 7 ust. 2 i 3 rozporządzenia. Odstąpienie od średniej wysokości zabudowy na obszarze analizowanym zostało racjonalnie uzasadnione w tej konkretnej sprawie. Nie stanowi również naruszenia prawa określenie maksymalnej, a nie konkretnej wysokości budynku na 20 m. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji znajdującej się od frontu działki wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20%, względnie - zgodnie z § 6 ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji, jeżeli wynika to z analizy. Średnia wartość tego parametru na obszarze analizowanym wynosi 14 m (różnice od 6 m do 48 m). Z tabeli wynika, iż działki zabudowane budynkami wielorodzinnymi charakteryzują się wyższą wartością tego parametru, średnia dla takiej zabudowy wynosi około 31 m. W odniesieniu do zarzutu naruszenia § 6 ust. 2 rozporządzenia poprzez niewłaściwe ustalenie szerokości elewacji, Kolegium wskazało, iż również ten parametr został określony w nawiązaniu do parametrów sąsiedniej zabudowy wielorodzinnej. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko organu, że przedmiotowy parametr ustalono na poziomie od 11 m do 17 m, co oscyluje w granicach średniego wskaźnika dal tego parametru. W związku z powyższym, Sąd uznał za nietrafny zarzut skargi naruszenia przez organy przepisów postępowania, tj. art. 7, 8 i 77 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w sprawie. Ustalenia analizy urbanistycznej, na których oparto ustalenie warunków w decyzji organu I instancji są prawidłowe, a interpretacja wyników analizy w występującym w tej sprawie stanie faktycznym, z uwzględnieniem podziału obszaru analizowanego na dwie równorzędne części charakteryzujące się odmienną zabudową (jedno- i wielorodzinną) jest w pełni racjonalna. W konsekwencji za nieuzasadniony należy uznać zarzut skargi naruszenia przez organy prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie i pominięcie faktu, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji dominuje zabudowa jednorodzinna i wydanie decyzji dopuszczającej budynek sześciokondygnacyjny jest sprzeczne z wymaganiami dobrego sąsiedztwa. Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 54 pkt 2 lit. a, lit. c i lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. przez przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja spełnia warunki i wymagania ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa oraz prawidłowo określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie komunikacji, określenia infrastruktury technicznej i wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, podczas gdy planowana inwestycja nie spełnia wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury i nie jest kontynuacją parametrów, tj. gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, intensywności wykorzystania terenu, w szczególności wysokość planowanych budynków została określona w oderwaniu od istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Decyzja organu I instancji zawiera wszystkie ustalenia wymienione w art. 54 pkt 2 u.p.z.p., w tym warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (lit. a), zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (lit. c) oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (lit. d). Kwestie dotyczące ładu przestrzennego, rodzaju i gabarytów zabudowy zostały omówione powyżej. Organ ustalił również zasady podłączenia inwestycji do istniejącej miejskiej sieci inżynieryjnej wg umów zawartych między właściwą jednostką organizacyjną a wnioskodawcą w zakresie: - zaopatrzenia w energię elektryczną - zgodnie z [...] Sp. z o.o. z dnia 13 lipca 2019 r. istnieje możliwość podłączenia planowanej inwestycji do sieci energetycznej, - odprowadzenia ścieków - do kanalizacji miejskiej. Zgodnie z informacją zawartą w piśmie MPWiK z dnia 18 lipca 2019 r. odbiornikiem ścieków bytowych z ww. budynku może być projektowany kanał sanitarny - zaopatrzenia w wodę - z wodociągu miejskiego, zgodnie z pismem Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w W. z dnia 18 lipca 2019 r. Źródłem zaopatrzenia w wodę ww. budynku może być istniejący przewód wodociągowy DN150 zlokalizowany w ciągu dojazdowym pomiędzy ul. [...] a ul. [...] (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]). - zaopatrzenie w ciepło - z sieci ciepłowniczej. Zgodnie z pismem [...] S.A. z dnia 8 lipca 2019 r.- istnieje możliwość podłączenia planowanej inwestycji do sieci energetycznej. W decyzji ustalono ponadto, że obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji z drogi publicznej odbywać się ma z ul. [...] przez ciąg pieszo-jezdny zlokalizowany na dz. ew. nr [...],[...],[...] (część), [...] z obrębu [...]. Dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp przez ciąg pieszo-jezdny należy uznać za dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną w rozumieniu tego przepisu. W decyzji organu I instancji wskazano wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (pkt 2). Na tym etapie inwestycji wskazania te są bardzo ogólne, jednak ich konkretyzacja następuje w projekcie budowlanym i decyzji zatwierdzającej ten projekt i udzielającej pozwolenia na budowę. W tym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany bada m.in. dopuszczalne zgodnie z warunkami techniczno-budowlanymi odległości pomiędzy budynkami i kwestie dotyczące zacienienia. Decyzja organu I instancji zawiera wszystkie ustalenia, o których mowa w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Decyzja Kolegium, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, nie narusza więc prawa. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. W odniesieniu do wniosku pełnomocnika uczestników postępowania zawartego w piśmie z dnia 29 kwietnia 2022 r. o zwrot kosztów postępowania, wskazać należy, że nie ma podstawy prawej do zasądzenia od skarżącego na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. Zgodnie z art. 200 i art. 201 p.p.s.a. zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje tylko skarżącemu w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji, a także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).