VII SA/Wa 619/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi "P." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 2012r. nr (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala Z akt administracyjnych wynika, że decyzją z dnia (...) sierpnia 2011r., Nr (...) Prezydent (...) zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi "P." Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr ew. (...) z obrębu (...) przy ul. (...) nr (...) w W. oraz zjazdu z drogi kategorii gminnej w ulicy (...) na działce ew. nr (...) do nieruchomości przy ul. (...) nr (...) na działce ew. nr (...) z obrębu (...) w W. W dniu (...) września 2011r. J. i S. B. - właściciele działki sąsiedniej nr (...) przy ulicy (...) nr (...) - złożyli wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji, wskazując, iż mimo że ich nieruchomość leży w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej, nie zostali uznani za stronę postępowania, przez co bez własnej winy nie brali w nim udziału. Prezydent (...) postanowieniem z dnia (...) października 2011r., Nr (...) wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Nr (...). Następnie Prezydent (...) decyzją z dnia (...) grudnia 2011 r., Nr (...) odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia (...) sierpnia 2011 r., Nr (...) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "P." Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem na działce nr ew. (...) z obrębu (...) przy ul. (...) nr (...) w W. W uzasadnieniu decyzji organ zauważył, że S. B. był stroną postępowania ustalającego warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce ew. nr przy ul. (...) nr (...) w W. - zakończonego decyzją Prezydenta (...) z dnia (...) listopada 2009 r., nr (...), która była podstawą wydania kwestionowanego pozwolenie na budowę. Jednocześnie organ wskazał, że wnioskodawcy, jako strona postępowania o ustalenie warunków zabudowy, nie skorzystali z możliwości kwestionowania parametrów projektowanego budynku (kwestie lokalizacji i gabarytów podnieśli dopiero we wniosku o wznowienie postępowania), a w ostateczności złożenia odwołania od decyzji nr (...). Dalej organ wywodził, że wnioskodawcy nie zostali uznani za stronę postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, ponieważ ich nieruchomość nr (...) nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Przewidywany budynek wielorodzinny został zaprojektowany w odległości większej niż 4 metry od granicy z sąsiednią działką budowlaną wnioskodawców (nr ew. (...)) oraz nie będzie zacieniał istniejącego tam budynku mieszkalnego. W odniesieniu do argumentacji wniosku, organ stwierdził, że wnioskodawcy nie wystąpili o pozwolenie na budowę drugiego budynku mieszkalnego na ich działce nr ew. (...), który ewentualnie mógłby zostać zacieniony przez projektowany budynek wielorodzinny na działce nr ew. (...). Powołując się na treść art. 28 ust. 2 Prawa Budowlanego organ wskazał, że wnioskodawcy jako właściciele działki nr ew. (...) nie zostali uznani za stronę w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, mimo iż byli stroną postępowania o udzielenie warunków zabudowy dla tej inwestycji. W związku z tym zdaniem organu nie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. we wznowionym postępowaniu. Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) stycznia 2012 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania J. B. i S. B. - uchylił decyzję Prezydenta (...) z dnia (...) grudnia 2011r., Nr (...) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie Wojewody (...), organ I instancji zasadnie wznowił przedmiotowe postępowanie dotyczące udzielenia pozwolenia na budowę. W sytuacji gdy wniosek o wznowienie wskazywał przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa i zawierał stwierdzenie, że składający podanie uważają, iż przysługiwał im przymiot strony w postępowaniu, w którym zostali pominięci, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania, prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1332/09). Jednak, Wojewoda powołując się na przepisy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, uznał rozstrzygnięcie organu I instancji za błędne. Zdaniem organu odwoławczego z przedłożonej przez inwestora analizy nasłonecznienia i przesłaniania budynków istniejących i projektowanego wynika, że nieruchomość skarżących o nr ew. (...) znajduje się w strefie przesłanianej przez inwestycję. Okoliczność, że wynik tego badania, w ocenie organu I instancji, nie narusza przepisów prawa tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75. poz. 690) w zakresie naturalnego nasłonecznienia budynków mieszkalnych, nie może powodować wyeliminowania skarżących z tego postępowania. Skoro dochodzi do oddziaływania inwestycji na znajdującą się w najbliższym sąsiedztwie nieruchomość wnioskodawców (nr ew. (...)), to powinni oni mieć możliwość zgłoszenia swoich zastrzeżeń. Organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji bezpodstawne i przyjęte "z góry" założenie, że skoro inwestycja, spełnia normy nasłonecznienia to sąsiednie nieruchomości nie znajdują się w jej obszarze oddziaływania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 2012 r., Nr (...) wniosła P. sp. z o.o. z siedzibą w W. dochodząc uchylenia skarżonej decyzji, zarzuciła jej naruszenie: 1. art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż nieruchomość władana przez uczestników znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu prawa budowlanego, 2. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie uczestników za strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, mimo niezaistnienia ku temu przesłanek, 3. art. 77 § 1 kpa, poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych, 4. art. 16 § 1 kpa, poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnych, 5. § 13 i § 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe określenie przedmiotu regulacji, 6. art. 138 § 2 kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji braku przesłanek ku temu, 7. art. 138 § 2 zd. 2 kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zawarcie w decyzji przekazującej do ponownego rozpoznania sugestii, co do rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji. Skarżąca spółka zarzuciła Wojewodzie błędne uznanie, iż dla określenia obszaru oddziaływania obiektu projektowanego wystarczający jest sam fakt wpływu na inne nieruchomości, podczas gdy dopiero brak ograniczenia w zagospodarowaniu terenu działki sąsiedniej wyklucza ją z obszaru oddziaływania. W skardze podniesiono, że kwestionowana decyzja nr (...) z dnia (...) sierpnia 2011 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i zjazdem na działce ew. nr (...) przy ul. (...) nr (...) w W. jest zgodna z ostateczną, funkcjonującą w obrocie prawnym, decyzją o warunkach zabudowy nr (...). Jednocześnie podkreślono, że J. i S. B. byli stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ale w trakcie tego postępowania nie korzystali z przysługujących im uprawnień do kwestionowania planowanej inwestycji. W ocenie skarżącej spółki lokalizacja budynku na działce nr ew. (...) (odległość od granicy działki wynosząca ponad 4 m), w żaden sposób nie ogranicza dalszego zagospodarowywania działki nr ew. (...). W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.). Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, że decyzja podlegająca kontroli Sądu została wydana w toku postępowania wznowieniowego. Jest to jeden z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji administracyjnej i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa. Istotą wznowienia postępowania jest umożliwienie ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, z uwagi na ewentualne wady w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji. Wady te zostały określone enumeratywnie w art. 145 § 1 kpa i art. 145a kpa. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie w trybie zwykłym było dotknięte ww. wadami oraz usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej, a w przypadku stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 kpa. Wnioskodawcy – J. i S. B. jako podstawę wznowienia postępowania wskazali art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Biorąc to pod uwagę wskazać należy, że krąg stron w postępowaniu, którego przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę reguluje art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Na jego podstawie stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu - należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że z projektu zagospodarowania terenu inwestora, będącego integralną częścią kwestionowanej decyzji wynika (co wywiódł organ), że co do zasady usytuowanie projektowanego obiektu pozostaje w zgodności z §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Zgodnie z ww. przepisem odległość budynku od granicy działki sąsiedniej powinna wynosić nie mniej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy oraz 3 m - gdy jest zwrócony ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Tym niemniej materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje na oddziaływanie projektowanej inwestycji na działkę J. i S. B., co słusznie wskazał Wojewoda (...). W sytuacji, gdy inwestycja w jakikolwiek sposób oddziałuje na nieruchomości sąsiednie, organy powinny umożliwić właścicielom tych nieruchomości uczestniczenie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Właściciel sąsiedniej nieruchomości ma prawo do zapoznania się z materiałem dowodowym, w szczególności z ustalaniem i warunkami projektu budowlanego, a prawo to może realizować tylko jako strona. Zaznaczyć przy tym należy, iż przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06, LEX nr 347949). W tym kontekście trzeba zwrócić uwagę na przedłożoną przez inwestora analizę nasłonecznienia i przesłaniania budynków istniejących i projektowanego z której wynika, że nieruchomość o nr ew. (...). znajduje się w strefie przesłanianej przez inwestycję. Zatem z analizy tej wynika wyraźnie, że istnieje oddziaływanie budynku projektowanego w stosunku do nieruchomości J. i S. B. Skoro inwestycja wyraźnie oddziałuje na nieruchomość sąsiednią, (przy czym organ uznaje, iż mieści się to w granicach prawa) to właściciel sąsiedniej nieruchomości miał ówcześnie prawo do zapoznania się z materiałem dowodowym. Tylko jako strona mógł analizować i kwestionować ustalenia organu wynikające m. in. z tzw. linijki słońca, przedstawionej przez inwestora w projekcie budowlanym. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie projektowana inwestycja nie ograniczy jego uprawnienia do zgodnego z prawem zagospodarowania własnej działki. Oddzielnym zagadnieniem jest to, czy zarzuty wskazywane przez sąsiada w stosunku do projektowanej inwestycji okażą się usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych. Aktualnie ocena tych zarzutów może odbyć się wyłącznie w toku postępowania wznowionego przy zapewnieniu wnioskodawcom czynnego udziału w postępowaniu. To powoduje, że w ocenie Sądu, organ II instancji prawidłowo ustalił, że J. i S. B. posiadają interes prawny i powinni być stroną postępowania zakończonego ówcześnie decyzją z dnia (...) sierpnia 2011 r., Nr (...) udzielającą "P." Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr ew. (...) przy ul. (...) nr (...) w W. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 138 § 2 kpa, Sąd uznał go za niezasadny. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, iż decyzja Prezydenta (...) z dnia (...) grudnia 2011 r., Nr (...) odmawiająca uchylenia decyzji ostatecznej z dnia (...) sierpnia 2011 r., Nr (...) została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Prezydent (...) wydając swoją decyzję naruszył art. 151 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, co stanowi przesłankę do uchylenia tejże decyzji. Organ powinien bowiem uznać, iż wnioskodawcy mieli ówcześnie przymiot strony, ale zostali bez własnej winy pominięci w postępowaniu budowlanym i ocenić wpływ tego pominięcia na merytoryczną stronę decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) sierpnia 2011r., Nr (...), także w kontekście zarzutów jakie są teraz formułowane przez wnioskodawców. Jednocześnie wbrew twierdzeniom skarżącej spółki Wojewoda (...) wskazując, że wnioskodawcom przysługuje przymiot strony z uwagi na oddziaływanie planowanej inwestycji na ich nieruchomość nie naruszył art. 138 § 2 zd. 2 kpa, a tym samym powyższe stwierdzenie organu nie może być uznane za sugerowanie sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Po ewentualnym uprawomocnieniu się wyroku Sądu, organ I instancji zobowiązany będzie do przeprowadzenia postępowania wznowieniowego z uwzględnieniem faktu, iż wnioskodawcom przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją budowlaną. Dalsza merytoryczna ocena decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) sierpnia 2011r., Nr (...), pozostaje w wyłącznej kompetencji organu administracji. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.