VII SA/Wa 62/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kuśmirek po rozpoznaniu z urzędu w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 62/09 ze skargi J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w części i umorzenia postępowania w pozostałej części I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] września 1989 r., znak: [...], Naczelnik Miasta i Gminy S., na podstawie art. 21 ust. 1 i 3 oraz art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229), po rozpatrzeniu wniosku Zakładów [...] z dnia 26 sierpnia 1989 r., zatwierdził pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny budowy dwóch linii kablowych 15 kV zasilających [...] na terenie miasta S. i wsi K. oznaczonych na załączniku nr 1 linią przerywaną w kolorze czerwonym i udzielił pozwolenia na budowę powyższej inwestycji zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym. W decyzji organ administracyjny wskazał, że przy realizacji inwestycji (wykonywaniu robót budowlanych) należy zachować określone warunki. Z wnioskiem z dnia 11 czerwca 2007 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpił J. B., wskazując jako podstawę swojego żądania art. 156 § 1 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] września 1989 r., znak: [...]. W ocenie organu nadzorczego, zebrany w postępowaniu nieważnościowym materiał dowodowy nie uprawnia do stwierdzenia, aby decyzja Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] września 1989 r., dotknięta była którąkolwiek z enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. wad obligujących do wyeliminowania jej z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności. Zdaniem Wojewody zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami, tj. wyżej ustawą z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz rozporządzeniem Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48, ze zm.). Odwołanie od ww. decyzji złożył J. B.. Decyzją z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. w całości i stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] września 1989 r., znak: [...], w części dotyczącej pozwolenia na budowę dwóch linii kablowych 15 kV zasilających [...] na działce X, natomiast w pozostałej części umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z przeprowadzonej przez niego analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że inwestor - Zakłady [...] - nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością oznaczoną nr ew. X na cele budowlane. Jak wynika z akt sprawy współwłaścicielami działki nr X byli na dzień wydania pozwolenia na budowę E. S. (1/4 całości), M. K. (1/4 całości), i E. B. (1/4 całości), T. B. (1/4 całości). Zakłady [...] dysponowały zgodą tylko jednej współwłaścicielki - E. S.. W aktach sprawy brak jest zgody pozostałych współwłaścicieli działki, tj. M. K., E. B. i T. B., a ponadto z akt sprawy nie wynika, aby E. S. działała jako pełnomocnik pozostałych współwłaścicieli. W ocenie GINB budowa linii kablowej na nieruchomości objętej współwłasnością w częściach ułamkowych wykracza poza zakres zwykłego zarządu i wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. Brak ww. zgody jest tożsamy z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co oznacza, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] września 1989 r. została wydana w tej części z rażącym naruszeniem art. 29 pkt 5 Prawa budowlanego. Odnosząc się do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. organ odwoławczy wskazał, że organ wojewódzki błędnie przyjął, że T. B. wyraził zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji gdy w aktach sprawy brak jest takiej zgody. Okoliczność ta w ocenie GINB powoduje konieczność uchylenia decyzji Wojewody [...] w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. o pozwoleniu na budowę, w części dotyczącej pozwolenia budowę dwóch linii kablowych 15 kV zasilających [...] na terenie miasta S. i wsi K. na działce nr X, natomiast w pozostałej części, tj. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] września 1989 r. odnośnie pozostałych działek nie stanowiących własności skarżącego - umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. B., wnosząc o uchylenie decyzji w zaskarżonej części; lub ewentualnie stwierdzenie nieważności decyzji w zaskarżonej części na zasadzie art. 145 §1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Zaskarżonej decyzji zarzucił obrazę art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wadliwie ustalenie, że wnioskodawca jest współwłaścicielem działki nr X, o błędne skierowanie decyzji do innej osoby, tj. T. B. i tym samym unieważnił częściowo pozwolenie na budowę w zakresie nie odnoszącym się do odwołującego się J. B. właściciela działki nr Y (oznaczenie z oświadczenia: Y1) [...]. Ponadto w ocenie skarżącego zaskarżona decyzji narusza art. 139 k.p.a., poprzez wadliwe umorzenie postępowania wobec pozostałych stron, w tym skarżącego - jako inicjującego postępowanie, w wyniku czego została pogorszona jego sytuacja prawna; oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ wskutek częściowego unieważnienia decyzji pierwotnej stała się ona trwale niewykonalna, co uniemożliwia dalsze użytkowanie pozostałej części linii energetycznej wybudowanej na działce nr X bez zgody wszystkich współwłaścicieli. W piśmie z dnia 29 stycznia 2009 r. skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na ww. wniosek żadna ze stron nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], wskazując, że w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia błędnie wskazał J. B. - zamiast T. B. - jako jednego ze współwłaścicieli działki o nr ew. X. Po ponownej analizie materiału dowodowego GINB wskazał, że J. B. jest właścicielem nieruchomości o nr ew. Y1, wobec tego błędne przyjęcie, iż jest on współwłaścicielem działki o nr ew. X spowodowało, że podjęte rozstrzygnięcie jest niewłaściwe ze względu na istniejący stan faktyczny i prawny sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stwierdzając nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Zgodnie z przepisem art. 119 pkt 1 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. W takim trybie Sąd z urzędu rozpoznał niniejszą sprawę. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Bezsporne jest w przedmiotowej sprawie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego popełnił błąd w ustaleniach faktycznych sprawy, który miał wpływ na wynik rozstrzygnięcia podjętego przez organ odwoławczy. Zarówno stanowisko wyrażone przez skarżącego w skardze i stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę są w tym względzie tożsame. Z akt sprawy wynika, że w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ drugoinstancyjny błędnie wskazał J. B. - zamiast T. B. - jako jednego ze współwłaścicieli działki o nr ew. X.. J. B. jest bowiem właścicielem nieruchomości o nr ew. Y1. A zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie przyjął, że jest on współwłaścicielem działki o nr ew. X. Rozstrzygnięcie organu administracyjnego oparte na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, które ma bezpośredni wpływ na wynik postępowania jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ tak podjęty akt administracyjny rażąco narusza art. 7, 77 § 1 k.p.a. Zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, iż błędy i omyłki istotne występujące w decyzji administracyjnej, których dopuścił się organ w stosowaniu prawa, a więc co do ustalenia m.in. stanu faktycznego, nie mogą podlegać sprostowaniu na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak i J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK Warszawa 1996 r., str. 514; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 1991 r. sygn. akt SA/Wr 1084/91, publ. ONSA 1991/3-4 poz. 93). Odnosząc powyższe od przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że omyłkowe wskazanie oznaczenia działki, na terenie której znajduje się część sieci energetycznej - nie jest oczywistą omyłką w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.a., a zatem nie podlega sprostowaniu w trybie tego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2006 r. sygn. akt II OSK 1815/06, publ. LexPolonica nr 1963690). Jest to bowiem wada istotna, która ma wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia. W przypadku wad istotnych decyzji, tryb jej weryfikacji nie może być zastąpiony przez tryb usuwania wad nieistotnych (błędów, omyłek). W przypadku gdy mamy do czynienia z wadliwą decyzję ostateczną, a taki charakter ma zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, można ją wzruszyć tylko w drodze nadzwyczajnych środków prawnych. Na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ww. przepis wskazuje, że jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności jest wydanie rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa występującym wówczas, gdy jego treść jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawnego, a rodzaj tego naruszenia powoduje, że rozstrzygnięcie nie może być zaakceptowane jako wydane przez organ praworządnego państwa. Zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organ administracyjny w przeprowadzonym postępowaniu winien prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy, bowiem poczynione przez organ ustalenia stanu faktycznego mają bezpośredni związek na dokonanie subsumcji stanu faktycznego pod określoną normę prawną i podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie. W przedmiotowej sprawie, organ administracyjny II instancji sam przyznał, że dokonał istotnych błędów w ustaleniach faktycznych sprawy, co znalazło potwierdzenie w materiale dowodowym. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Wbrew treści ww. przepisów GINB dokonał błędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy, co powoduje, że podjęte przez ten organ rozstrzygnięcie nie może być zaakceptowane jako wydane przez organ praworządnego państwa. A zatem została spełniona dyspozycja art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy.