VII SA/Wa 62/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant specjalista Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2011 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzja Nr [...] z dnia [...], na podstawie art. 104 i art.108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000r. z późn. zm.)zwanej dalej kpa. oraz art. 48 ust. 4 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z 2006r. z późn. zm.),nakazał P. J. oraz A. K. rozbiórkę części rozbudowanej i nadbudowanej budynku gospodarczego usytuowanego na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w O. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że postępowanie wyjaśniające oraz czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 14.10.2009 r. wykazały, że A. K. i P.J. prowadzili roboty budowlane przy budynku gospodarczym na ul. [...] w O. Inwestorzy złożyli zgłoszenie zamiaru wykonania ww. robot, jednakże decyzją nr [...] z dnia [...] Starosta O. wniósł sprzeciw. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] organ wstrzymał prowadzenie powyższych robót budowlanych oraz nakazał dostarczenie oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Po wykonaniu przez inwestora nałożonego obowiązku, decyzją nr [...] z dnia [...] organ umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego. W trybie odwoławczym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] uchylił powyższą decyzję PINB w O. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po przeprowadzeniu ponownej wizji lokalnej w terenie w dniu 15.06.2010r., organ stwierdził, iż została wykonana więźba dachowa pokryta blachą falistą, wykonano obróbki blacharskie, rynny i rury spustowe, ocieplono budynek, częściowo otynkowano, nadbudowano (o wysokość od 0,95m do 1,84m) ściany poddasza tworząc nowe pomieszczenia, przesunięto ścianę zewnętrzną piętra o ok. 1,5m powiększając tym samym taras, zamontowano nową stolarkę okienną i drzwi balkonowe, wybudowano dodatkowo dwa kominy a istniejący nadbudowano, wykonano wewnętrzną klatkę schodową. W ocenie organu na powyższe roboty budowlane inwestor był zobowiązany uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę od właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Ponieważ inwestor nie legitymuje się pozwoleniem na budowę na przedmiotowe roboty, organ stwierdził, iż powstały one w ramach samowoli budowlanej. W związku z powyższym w oparciu o przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego umożliwiający legalizację samowoli budowlanej, organ wydał w dniu [...] postanowienie Nr [...] znak: [...] wstrzymujące prowadzenie prac budowlanych i nakładające na inwestora obowiązek dostarczenia do tut. organu zaświadczenia o zgodności rozbudowy ww. budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ze względu na niespełnienie przez inwestora w wyznaczonym terminie nałożonych postanowieniem nr [...] z dnia [...] obowiązków organ uznał, iż zaistniały przesłanki zastosowania art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli P. J. oraz A.K. Odwołujący podnieśli, że powodem przekroczenia terminu do dostarczenia dokumentów o jakie zwrócił się organ było oczekiwanie na wydanie decyzji o warunkach zabudowy, której czas wydania Urząd określił na 60 dni. Z tego względu, wnieśli o prolongatę terminu określonego w decyzji organu o dalsze 60 dni. Łączny realny czas wypełniania warunków określanych w decyzji wyniósłby wówczas 90 dni. Dodali, że decyzję o warunkach zabudowy otrzymali w dniu [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 2 kpa. po rozpatrzeniu odwołania P. J. oraz A. K. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżona decyzja zasługuje na uchylenie, gdyż postępowanie pierwszoinstancyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego. Analiza akt sprawy wykazała bowiem, że PINB w O. wydając zaskarżoną decyzję nie wziął pod uwagę pisma P. J. i A. K. z dnia [...] w którym wnieśli o prolongatę terminu wykonania obowiązku złożenia dokumentów, nałożonych przez organ postanowieniem nr [...] z dnia [...]. Organ wskazał, że inwestor w ww. piśmie podniósł, iż prośba spowodowana jest okolicznością przedłużającego się terminu wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu przez organ. Organ odwoławczy dodał, że podejmując zaskarżoną decyzję, organ I instancji nie wziął pod uwagę faktu, że równolegle przed innym organem toczyło się postępowanie administracyjne związane z niniejszą sprawą oraz, że kwestia jego rozstrzygnięcia była niezbędna dla wykonania obowiązku nałożonego przez organ powiatowy na inwestora. Organ odwoławczy wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta O. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej działki. Ostateczne zaś rozstrzygnięcie bytu prawnego decyzji o warunkach zabudowy zaskarżonej przez L. B. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego będzie miało istotny wpływ na niniejsze postępowanie, gdyż możliwości sporządzenia i przedłożenia kompletnej dokumentacji w celu legalizacji części obiektu jest uzależniona od dostarczenia przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie organu odwoławczego, z tego względu organ powiatowy powinien rozważyć zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy w ramach zagospodarowania przestrzennego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła L. B. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Skarżąca wskazała, że jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w O. przy ul. [...]. Podniosła, iż Inwestorzy nie zwrócili się do niej jako współwłaścicielki o zgodę na prowadzenie jakichkolwiek prac budowlanych oraz nie poinformowali o zakresie prowadzonych robót budowlanych. Zdaniem skarżącej wadliwe jest prowadzenie postępowania legalizacyjnego w sytuacji gdy inwestorzy nie posiadają prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dodała, iż pomimo wstrzymania przez organ postanowieniem z dnia [...] nr [...] robót budowlanych inwestorzy prowadzili je nadal, a ponadto złożyli niezgodne z prawdą oświadczenie o zakresie prowadzonych prac. W rzeczywistości wykonano bowiem rozbudowę budynku gospodarczego, nadbudowę o jedną kondygnację i zmieniono sposobu użytkowania z budynku gospodarczego na mieszkalny. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie kontroli Sądu poddana została decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] którą organ uchylił decyzję organu I instancji nakazującą rozbiórkę części rozbudowanej i nadbudowanej budynku gospodarczego usytuowanego na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w O. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 138 § 2 kpa. Stosownie do jego treści organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przyczyną uchylenie decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy było ustalenie, że postępowanie pierwszoinstancyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego. Z akt sprawy wynika bowiem, iż w trakcie wydania decyzji przez organ I instancji toczyło się postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dotyczące przedmiotowego obiektu budowlanego. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 kpa. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienie wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuację, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego. Mówiąc inaczej przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. W doktrynie przyjmuje się, że "zagadnienie wstępne" obejmuje wyłącznie zagadnienia prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (tak w orzeczeniu z 19 maja 1998 r. sygn. akt I SA 1874/97, z 30 sierpnia 2001 r. sygn. akt II SA 1982/00, z 21 września 2001 r. sygn. akt I SA 2314/00, z 17 lipca 2003 r. sygn. ATK I SA 427/02). W orzeczeniu z 17 lipca 2003 r. (sygn. akt II SA 427/02) NSA podkreślił, iż prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe (por. też wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 11/06). Punktem wyjścia w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie czy w tak ukształtowanych okolicznościach sprawy wydanie decyzji przez organ I instancji uzależnione było od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienie wstępnego przez inny organ lub sąd. Wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji w oparciu o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego umożliwiający legalizację samowoli budowlanej wszczął procedurę legalizacyjną w stosunku do samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na rozbudowie i nadbudowie budynku gospodarczego położonego przy ul. [...] w O. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] organ wstrzymał roboty budowlane jednocześnie nakładając na inwestorów na podstawie art. 48 ust. 2,3,4,5 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) obowiązek dostarczenia stosownych dokumentów w tym zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności rozbudowy ww. budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, w terminie 30 dni od otrzymania niniejszego postanowienia. Z akt sprawy wynika, że skarżący pismem z dnia 7 lipca 2010 r. ze względu na przedłużające się postępowanie dotyczące wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zwrócili się do organu z prośbą o prolongatę terminu wykonania obowiązków nałożonych ww. postanowieniem. Wydając decyzję nakazującą rozbiórkę organ I instancji nie wziął pod uwagę zarówno treści ww. pisma skarżących jak również faktu, że równolegle przed innym organem – Prezydentem toczyło się postępowanie administracyjne związane z niniejszą sprawą. Zakończenie tego postępowania wydaną przez organ decyzją było kwestią niezbędną dla wykonania obowiązku nałożonego przez organ postanowieniem nr [...] z dnia [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] organ I instancji nakazał rozbiórkę części rozbudowanej i nadbudowanej budynku gospodarczego usytuowanego w O., na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, tj. dostarczenia stosownych obowiązków do nadesłania których wezwał skarżących organ, stosuje się przepis ust. 1 nakazujący wydanie decyzji o rozbiórce obiektu. Z akt sprawy wynika natomiast, że decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta O. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej działki, a zatem organ I instancji powinien rozważyć zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy w ramach zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowo zatem organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając, że organ I instancji powinien rozważyć zawieszenie postępowania do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy w ramach zagospodarowania przestrzennego. Ostateczne bowiem rozstrzygnięcie bytu prawnego decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] będzie miało istotny wpływ na postępowanie prowadzone w ramach nadzoru budowlanego. W ocenie Sądu, prawidłowo organ przyjął, że rozstrzygnięcie sprawy zgodności rozbudowy ww. budynku w ramach zagospodarowania przestrzennego jest zagadnieniem wstępnym dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej spełnienia obowiązków nałożonych postanowieniem organu I instancji z dnia [...] nr [...]. Nieuzasadniony jest zarzut dotyczący wadliwości prowadzonego postępowania legalizacyjnego w sytuacji, gdy inwestorzy nie uzyskali zgody skarżącej na wykonanie robót budowlanych i nie mogą przedstawić oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazać należy, iż jednym z obowiązków nałożonych na inwestorów na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego jest przedłożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dopiero brak wykonania tego obowiązku będzie podlegał ocenie organu prowadzącego postępowanie legalizacyjne i podejmowanym dalszym działaniom. Zarzut dotyczący prowadzenia robót budowlanych pomimo ich wstrzymania został po raz pierwszy zgłoszony w skardze natomiast w aktach sprawy brak jest informacji aby inwestor po wydaniu postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych nadal je wykonywał. Zasadne ustalenia organu powodują, że rozpoznawana skarga nie podważyła ani legalności, ani słuszności wydanego orzeczenia. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione we wniesionej skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).