VII SA/Wa 620/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Asesor WSA Michał Podsiadło, , Protokolant sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2022 r. sprawy ze skargi R.F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę Wojewoda Mazowiecki decyzją z 10 lutego 2022 r. nr 26/SPEC/2022 (dalej Wojewoda), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 - dalej z.r.i.d.) - po rozpatrzeniu odwołania P. K. i R. F. - utrzymał w mocy decyzję Starosty P. (dalej Starosta) z 12 kwietnia 2021 r. nr 16/2021 zezwalającą na rozbudowę drogi gminnej - ul. [...] w gminach P., L. - Etap I. Organ wskazał, że zgodnie z art. 11 b ust. 1 z.r.i.d. inwestor - zarządca drogi uzyskał opinie: Zarządu Województwa [...] z 20 października 2020 r., Powiatu P. z 7 października 2020 r., Burmistrza Miasta i Gminy P. z 9 października 2020 r. i Wójta Gminy L. z 3 lutego 2021 r. Zgodnie z art. 11 d ust. 1 z.r.i.d. załączył mapę przebiegu drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania z innymi drogami publicznymi, mapy projektu podziału nieruchomości i zmiany zagospodarowania terenu. W myśl art. 11 d ust. 1 pkt 5 z.r.i.d. dołączył projekt budowlany z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz wymaganymi dokumentami. Projekt wykonały i sprawdziły osoby uprawnione. W ramach art. 11d ust. 1 pkt 8 z.r.i.d. dołączył opinię [...] Woj. Konserwatora Zabytków z 9 października 2020 r. Dalej podkreślił, że inwestor nie miał obowiązku składania wszystkich opinii z art. 11d ust. 1 pkt 8 z.r.i.d., bo pozostałe nie były wymagane. Ponadto inwestor dołączył porozumienie z 14 sierpnia 2018 r. zawarte pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy P. a Wójtem Gminy L. w sprawie wykonania rozbudowy na odcinku od ul. [...] do ul. [...]. Dalej przedstawił przebieg postępowania i stwierdził, że było ono prawidłowe. Po przytoczeniu art. 11f ust. 3 i 11f ust. 4 z.r.i.d. wyjaśnił, że wszystkie strony miały zapewniony udział w postępowaniu. Zawiadomienie o wydaniu decyzji ogłoszono w drodze obwieszczeń w Urzędzie Gminy L. (Urzędzie Miasta i Gminy P. właściwym ze względu na przebieg drogi, na tablicy ogłoszeń urzędu oraz w urzędowym publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej, a także w prasie lokalnej. Dalej stwierdził, że decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy określone ww. przepisami. Organ nie podzielił zarzutów odwołań R. F. i P. K.. Odnosząc się do odwołania skarżącej, nie zgodził się z argumentacją o naruszeniu art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 21 Konstytucji RP. Wyjaśnił obszernie charakter i specyfikę ustawy z.r.i.d. i podkreślił, że organ I instancji zgromadził niezbędne dowody i dokonał ich prawidłowej oceny. Zaznaczył, że do organu należy ocena wniosku inwestora pod względem zgodności z prawem. Co prawda to inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu inwestycji, niemniej zadaniem organu jest sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odwołał się też do art. 11 i ust. 1 z.r.i.d. i art. 35 ust. 4 Prawo budowlane i wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej. Skargę na powyższą decyzję złożyła R. F. wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji w części dotyczącej jej działki nr ew. [...], jedn. ew. L., obr. [...] i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca powtórzyła zarzuty odwołania dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 21 Konstytucji RP poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy braku poszanowania jej słusznego interesu, w tym niewyjaśnienie zasadności ingerencji w prawa właścicielskie, co skutkowało naruszeniem konstytucyjnej zasady ochrony własności a w konsekwencji naruszenie prawa jej własności. Podkreśliła, że jej działkę o nr ew. [...], w części oznaczonej w decyzji jako działka nr ew. [...] przeznaczono pod inwestycję, a druga część oznaczona jako działka o nr ew. [...] pozostała przy właścicielu. Zdecydowano o wywłaszczeniu części jej działki, która stanowi obecnie parking dla klientów lokali w budynku i najemców tych lokali. Wskazała, że wynajmuje ww. lokale najemcom prowadzącym działalność gospodarczą. Pozbawienie tego budynku parkingu znacząco obniży wartość nieruchomości, która w myśl ustawy z.r.i.d. nigdy nie zostanie wyrównana. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej: "p.p.s.a"), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić należy, że podstawę prawną kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy tzw. specustawy drogowej (z.r.i.d.), to jest ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepis art. 11 i tej ustawy stanowi, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane. Stosownie zatem do art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 11i z.r.i.d. w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Kontrolowana decyzja odpowiada bowiem wymogom określonym w przepisach art. 11f ust. 1 z.r.i.d., zawiera wszystkie niezbędne elementy wyszczególnione w tym przepisie, to jest: wymagania powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji (mapa w skali 1:500 przedstawiająca proponowany przebieg drogi oraz linie rozgraniczające teren, stanowiąca graficzną część projektu zagospodarowania terenu), mapy projektów podziałów nieruchomości oraz określenie zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Inwestor załączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Zgromadzony materiał dowodowy, był kompletny i umożliwiał wydanie rozstrzygnięcia pozytywnego dla inwestora. W toku postępowania - wbrew zarzutom skargi - organy nie naruszyły zasad, o których mowa w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 11f ust. 3 z.r.i.d. doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 49 k.p.a. strony mogą być zawiadomione o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Decyzja zawiera również szczegółowe motywy rozstrzygnięcia ze wskazaniem przesłanek, które miały wpływ na jego treść. Wojewoda odniósł się do wszystkich istotnych okoliczności, prawidłowo wyjaśniając m.in., że w specustawie drogowej ustawodawca nie przyznał organom kompetencji do oceny racjonalności, czy zasadności rozwiązań projektowych, co oznacza, że organy są związane wnioskiem (art. 11a ust. 1, art. 11e i art. 11f ust. 1 pkt 2 z.r.i.d.). Organ nie ma wpływu zarówno na lokalizację, przebieg, jak i określone we wniosku parametry techniczne inwestycji. Jego zadaniem jest wyłącznie kontrola kompletności wniosku w zakresie wymogów ustawowych oraz ocena czy przedstawiona koncepcja mieści się w granicach prawa (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt II OSK 1730/14). Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie potwierdza, że do wniosku dołączono wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia, jak i stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami (art. 11d ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 11d ust. 3 z.r.i.d.) oraz decyzje administracyjne (art. 11d ust. 1 pkt 9 z.r.i.d.). Projekt sporządziły i sprawdziły osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawo budowlane. Podstawowy zarzut skargi dotyczy wytyczenia przez inwestora przebiegu drogi, który - zdaniem skarżącej - uniemożliwia skarżącej swobodne zagospodarowanie nieruchomości stanowiącej jej własność. Wiąże się zatem z przedstawionymi już wyżej możliwościami wpływu organów na kształt planowanej inwestycji. Powtórzyć zatem ponownie trzeba, że organ wydający decyzję w trybie powołanej ustawy jest związany wnioskiem inwestora, nie ma zatem możliwości do modyfikacji trasy inwestycji. Wyłącznie ustalenie, że zaproponowany przebieg narusza przepisy prawa, obliguje organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji przedstawionej przez zarządcę drogi publicznej. W świetle stanowiska skarżącej szczególnie podkreślić trzeba, że oceniając czy decyzja zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich organ musi mieć na uwadze, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który to interes ma prymat nad interesem prawnym jednostki, jeżeli nie narusza go w sposób niezgodny z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że prawo własności, chronione w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP nie jest prawem absolutnym i doznaje ograniczeń. Jak wynika z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Nie mogą przy tym naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Taki właśnie charakter ma specustawa drogowa, na mocy której organy administracji zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 października 2012 r. (K 4/10 (OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 106) wskazał, że ze względu na sprawne realizowanie ważnego celu publicznego, jakim jest rozbudowa infrastruktury drogowej, wprowadzone w ustawie o inwestycjach drogowych modyfikacje i uproszczenia dotyczące podstawowych regulacji prawnych są uzasadnione i nie naruszają istoty praw konstytucyjnych. Co więcej, ograniczenia te są zgodne z zasadą proporcjonalności, ponieważ "budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi nadal priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji); jest kwestią dobra wspólnego". Trybunał podkreślił, że trzeba mieć na względzie liniowy charakter inwestycji drogowych, który dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją i - w następstwie jej wydania - wywłaszczonych (zob. też wyrok NSA z 27 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 208/12-CBOSA). Przyjęte w specustawie drogowej rozwiązania prawne oparte są na dominacji interesu społecznego nad interesem indywidualnych obywateli. Stąd organ nie był władny zmienić lokalizacji drogi, tak, aby nie ograniczyć praw skarżącej do niezakłóconego zagospodarowania jej nieruchomości. Na koniec warto podkreślić, że związany charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek udzielenia zezwolenia na inwestycję. W tym stanie rzeczy Sąd, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zgłoszonych w skardze zarzutów - na podstawie art. 151 p.p.s.a - oddalił skargę.