VII SA/Wa 621/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi E.W. i I.W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr[...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej:[...]), po rozpatrzeniu odwołania E. i I. W., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) w L. z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Decyzja z dnia [...] stycznia 2017 r., została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W wyniku wniosku E. i I. W. PINB w L., zawiadomieniem z dnia [...] września 2016 r., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie "samowolnej zmiany sposobu użytkowania przekrytego kortu tenisowego dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] obręb [...] położonej przy ul. [...] w S.". Po zakończeniu postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji, ww. decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., umorzył postępowanie administracyjne w powyższym zakresie. Odwołanie od decyzji PINB w L. wnieśli E. i I. W., w następstwie którego [...] ww. decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), (dalej: "ustawa"), definiuje zmiany sposobu użytkowania, przez którą rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. [...] wyjaśnił, że kort tenisowy usytuowany na działce nr ew. [...] (graniczącą z działką skarżących) powstał na podstawie zgłoszenia A.S. i M.S., dokonanego we właściwym organie w dniu [...] kwietnia 2008 r. Budowa "przekrycia lekkiej konstrukcji kortu tenisowego dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr ew. [...] obręb [...] w S., została wykonana na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę ww. przekrycia kortu tenisowego. [...] podniósł, że obowiązkiem organu w tym postępowaniu było ustalenie czy zmiana sposobu użytkowania faktycznie nastąpiła i miała charakter samowolny. Ustalenie, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części sprowadza się do wyjaśnienia, czy i w jakim zakresie podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego użytkowania. Wymagania stawiane obiektowi zostały określone w art. 5 Prawa budowlanego i uwzględniają, wymienione w powoływanym wyżej art. 71 ust. 1 tej ustawy, warunki. Warunki te wskazują na niezbędny zakres działań, które powinny być prowadzone w związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Organ odwoławczy wskazał, że nie każda faktyczna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego będzie w rzeczywistości zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy. W ocenie [...] w przedmiotowej sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania kortu tenisowego albowiem, jak wynika z akt sprawy, obiekt niezmiennie użytkowany jest jako kort tenisowy. Sam fakt korzystania z kortu przez osoby trzecie (co potwierdziły czynności kontrolne) nie stanowi, zdaniem organu, o zmianie sposobu użytkowania samego obiektu. Z charakteru dyscypliny uprawianej na przedmiotowym korcie wynika, że jednocześnie przebywać mogą na nim nie więcej niż 4 osoby. Kort jest pozbawiony widowni, co skutkuje brakiem możliwości przebywania na nim większej ilości osób. W konsekwencji, zdaniem[...], w niniejszej sprawie nie doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego oraz pracy. Sposób korzystania z kortu nie wpływa także na warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska oraz na wielkość i układ obciążeń. Również zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, w ocenie organu odwoławczego, nie zmienia warunków określonych w art. 71 ust. 1 powoływanej ustawy. W konsekwencji, [...] stwierdził, iż powyższe ustalenia i ocena wskazują, że organ pierwszej instancji prawidłowo umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił co należy rozumieć przez przedmiot postępowania administracyjnego. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołujących, [...] stwierdził, że nie mają one wpływu na treść wydawanej decyzji. Problem wydobywającego się z kortu tenisowego hałasu, należy rozstrzygać przed sądem powszechnym, nie zaś organem nadzoru budowlanego. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnieśli E. i I. W., zarzucając decyzji naruszenie przepisów prawa stanowiących podstawę jej wydania. W ich ocenie, w przedmiotowym obiekcie sportowym samowolnie zmieniono sposób użytkowania - z potrzeb własnych na cele komercyjne, czego nie dostrzegają organy obu instancji. Skarżący podnieśli, że nie znają dokumentacji, na podstawie której podjęto zaskarżoną decyzję. Ich zdaniem, dokumentacja w sprawie została zdekompletowana. Podnieśli, że zintensyfikowanie użytkowania obiektu sportowego jest w szczególności widoczne i odczuwalne w godzinach popołudniowych, tj. od 14 do 22 oraz w soboty, niedziele i święta. W tych dniach kort jest zazwyczaj oblegany od godziny 7 do 22.30 co obrazuje sprawozdanie Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] marca 2015 r., którego nie dostrzegają organy. W ich ocenie istotne jest to, że organ architektoniczno-budowlany wyraził zgodę na wybudowanie kortu dla własnych potrzeb właścicieli, natomiast nie wyraził zgody na zmianę sposobu użytkowania, tj. na prowadzenie działalności komercyjnej w postaci udostępniania kortu osobom trzecim i traktowania go jako obiektu sportowego. Tymczasem, zagospodarowanie przestrzenne nie przewiduje na tym terenie obiektów sportowych do komercyjnego wykorzystania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazał, że skarżący mieli wiedzę o prowadzonym postępowaniu administracyjnym, w ramach którego przysługiwało im prawo do przeglądania akt oraz sporządzania z nich notatek i odpisów jak również prawo do składania do akt sprawy wniosków, pism i innych dokumentów. Na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. skarżący złożyli do akt sprawy sądowej kserokopie dokumentów, w tym m.in.: 1) pismo Starosty Powiatowego z dnia [...] września 2016 r., stanowiące odpowiedź na wniosek E.W. o udostępnienie informacji publicznej, w którym organ stwierdził, że na działce nr ew. [...]właściciele istniejącego obiektu sportowego nie dokonali skutecznej zmiany sposobu jego użytkowania; 2) Sprawozdanie Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] marca 2015 r. z pomiarów hałasu emitowanego do środowiska pochodzącego od instalacji lub urządzeń, w którym dokonano zestawienia wyników pomiarów hałasu z różnych pór dnia (w sprawozdaniu wskazano, że chodzi o hałas pochodzący z gry w tenisa – odbijanie piłki, uderzenia piłki o ściany, rozmowy na terenie kortu, praca kotłowni, ruch pojazdów osobowych na parkingu przed kortem tenisowym); 3) decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego z wniosku E. i I.W. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę ww. przekrycia kortu tenisowego na działce nr ew.[...], w której organ (odnosząc się do ustaleń opracowania projektowego) wskazał, że: "projektowanym obiektem budowlanym jest przekrycie lekkiej konstrukcji istniejącego kortu tenisowego, który będzie wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem, czyli do celów sportowych - gra w tenisa, będzie służył do prywatnych celów właścicieli obiektu"; 4) Opinię akustyczną Zakładu Badań Środowiskowych z [...] października 2017 r., w której w końcowych ustaleniach stwierdza się, że emitowany hałas z gry w tenisa może stanowić znaczną uciążliwość dla właścicieli przy posesji przy ul. [...] (skarżących). Ponadto, skarżący dołączyli kserokopie zdjęć, z których wynika, że sporna działka udostępniana jest na cele działalności sportowej firmie[...], reklamującej swoją działalność na terenie Gminy S. Na stronie firmy podany jest adres kortu oraz telefon do właściciela działki ew. nr [...] – A.S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu skarga jest uzasadniona. Zdaniem Sądu, dokonana przez organy obu instancji ocena, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania kortu tenisowego dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr ew. [...] obręb[...], położonej przy ul. [...]- jest przedwczesna i niepoprzedzona wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym. W konsekwencji, stanowisko organów administracji co do konieczności umorzenia postępowania w przedmiocie "samowolnej zmiany sposobu użytkowania przekrytego kortu tenisowego dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew.[...]", z uwagi na jego bezprzedmiotowość – nie zyskało akceptacji Sądu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że podstawę prawną decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2016 r., utrzymanej w mocy przez [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., stanowił art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z nim, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury, tj. podmiotowe i przedmiotowe. Bezprzedmiotowym może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01). W niniejszej sprawie [...] wskazał (podzielając stanowisko organu pierwszej instancji), iż postępowanie z wniosku E. i I.W. należało umorzyć ze względu na przyczynę natury przedmiotowej, albowiem nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania kortu tenisowego dla budynku mieszkalnego, w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane. Organy nie dopatrzyły się działalności na działce nr ew.[...], która zmieniałaby warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zdaniem Sądu, powyższa ocena organów została wywiedziona w oparciu o postępowanie przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Zgodnie z treścią art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W postępowaniu, którego przedmiotem jest samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, obowiązkiem organu jest ustalenie czy taka zmiana sposobu użytkowania faktycznie nastąpiła i miała charakter samowolny. Przy czym, zdaniem składu orzekającego w tej sprawie, stosując przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy organ powinien mieć na względzie, iż z uwagi na użyty w ww. przepisie zwrot "w szczególności", sformułowana w nim definicja nie jest wyczerpująca. Określa w istocie przykładowe i najczęściej występujące w praktyce przypadki zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Powoduje to, że w ww. normie prawnej mieścić się będą także inne niż wymienione tam działania, które wpływają na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymagającą zgłoszenia należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki określone w art. 71 ust. 1 ustawy. Na takie rozumienie przepisu zwrócił uwagę sam organ odwoławczy. Rolą organów w tym postępowaniu była więc jednoznaczna ocena (poprzedzona wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym) czy działalność sprowadzająca się do udostępniania kortu tenisowego (wybudowanego na potrzeby właścicieli budynku mieszkalnego jednorodzinnego) - na cele komercyjne osobom trzecim (o czym świadczy bezspornie materiał dokumentacyjny sprawy, w tym dokumenty złożone przez skarżących na rozprawie sądowej w dniu 11 stycznia 2018 r.) zmienia jego dotychczasowy sposób użytkowania (poprzez zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu) i jednocześnie ma wpływ na warunki wymienione w art. 71 ust. 1 ustawy. Zdaniem Sądu organy obu instancji tej oceny zaniechały, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że skoro obiekt niezmiennie jest użytkowany jako kort tenisowy to nie jest zmieniony sposób użytkowania obiektu oraz lakonicznego wskazania, iż zintensyfikowanie sposobu użytkowania obiektu nie powoduje zmiany warunków, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy. Podniesiono, że kort tenisowy pozbawiony jest widowni, zaś z charakteru dyscypliny uprawianej wynika, iż nie może przebywać na nim więcej niż 4 osoby. W ocenie składu orzekającego przedstawione stanowisko organów zostało wywiedzione z pominięciem istotnego materiału dowodowego. I tak, z kserokopii jednego ze zdjęć złożonych na rozprawie wynika, że w obiekcie sportowym poustawiane są ławki, co świadczy o tym, iż na jego terenie może przebywać większa ilość osób (zaznaczenia wymaga, że zdjęcia są zamieszczone na stronach ogólnodostępnych – facebook, Hala tenisowa, S., ul. [...]). Z kserokopii innych zdjęć widoczne jest, że przy korcie tenisowym odbywa się ruch samochodowy - parkuje nawet do 9 samochodów osobowych. Zwrócenia uwagi wymaga także pismo Starosty Powiatowego z dnia [...] września 2016 r., w którym organ wyjaśnia, iż na działce nr ew. [...] właściciele istniejącego obiektu sportowego próbowali dokonać zmiany sposobu użytkowania obiektu sportowego, jednak bezskutecznie. Tej okoliczności organy jednak nie wyjaśniły. Nie wyjaśniono szczegółowo także (z odniesieniem się do Sprawozdania Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] marca 2015 r.), czy zintensyfikowanie w obiekcie budowlanym (na korcie tenisowym dla budynku mieszkalnego) wyżej opisanej działalności powoduje zmianę stawianych obiektowi wymagań odnoszących się do jego uciążliwości i bezpieczeństwa użytkowania, np. bezpieczeństwa pożarowego (poprzez zwiększoną ilość godzin pracy kotłowni zlokalizowanej od strony zachodniej kortu, która pracuje wyłącznie na potrzeby ogrzewania kortu), czy też powoduje zmianę warunków zdrowotnych związaną z emitowaniem nadmiernego hałasu. Podkreślenia wymaga, że wyżej wskazane dokumenty datowane są na dzień sprzed wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Wprawdzie dokumentów tych Sąd nie odnalazł w aktach sprawy administracyjnej (kserokopie ich zostały złożone na rozprawie sądowej), jednakże nie wynika też z akt sprawy aby skarżący zostali zawiadomieni, przed wydaniem decyzji przez [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., w trybie art. 10 § 1 K.p.a. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i o możliwości zgłoszenia żądań. Sąd przypomina, że zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażona w powyższym przepisie, nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania (nawet odwoławczym) oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przy czym prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Zdaniem Sądu, prawa strony w rozumieniu tego przepisu zostały naruszone w niniejszej sprawie. Strona skarżąca wykazała, że brak zawiadomienia, o którym mowa w art. 10 § 1 K.p.a. uniemożliwił jej zgłoszenie wniosków dowodowych w postaci pism, sprawozdań, zdjęć. Te zaś dowody powinny być również przedmiotem oceny organów w kontekście zastosowania art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy. W ocenie Sądu wyjaśnienie przez organy powyższych kwestii było niezbędne dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy. Sąd przypomina, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne nie mające potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym lub mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Sąd stoi na stanowisku, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Tym samym, wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałych wątpliwości, Sąd uznał, że organy rozpatrując sprawę nie wyjaśniły jej dokładnie, nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3, art. 105 § 1 K.p.a., w związku z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ ponownie przeprowadzi postępowanie wyjaśniające mające na celu zebranie niezbędnych do prawidłowego rozpatrzenia wniosku skarżących materiałów dowodowych, a swoje stanowisk- zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. - przekonująco uzasadni w wydanej decyzji, w szczególności wskazując fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Jednocześnie organ orzekający prawidłowo wyjaśni podstawy prawne wydanej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.