VII SA/Wa 622/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2008 r. sprawy ze skargi J.S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu zażalenia J.S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z dnia [...] października 2007 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zawiadomił E. i S.R. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie użytkowania obiektu budowlanego mieszkalnego przy ul. [...] w O., bez zgody właściwego organu, a następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. znak: [...] zawiesił to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa ze względu na toczące się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym. Pismem z dnia 7 lutego 2008 r. J.S. wystąpił do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Po dokonaniu wstępnej oceny powyższego żądania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. wskazując, że J.S. nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu. Rozpatrując zażalenie J.S. na powyższe postanowienie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że art. 157 § 3 w zw. z art. 126 kpa dopuszcza wydanie rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Podniósł że przyczyną podmiotową jest brak przymiotu strony podmiotu występującego z żądaniem wszczęcia postępowania. Organ zacytował treść art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podniósł, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego, przy czym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu, gdyż brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę. Organ drugiej instancji podkreślił również, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny przytaczając przykłady odpowiednich orzeczeń sądowoadministracyjnych. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzuty podnoszone przez J.S. wskazują na posiadany przez niego interes prawny w postępowaniu naprawczym opartym o art. 51 Prawa budowlanego. Tymczasem postępowanie którego dotyczy jego wniosek toczy się w oparciu o przepisy art. 54 i 55 Prawa budowlanego oraz art. 57 ust. 7 tej ustawy, zgodnie z którym właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Zdaniem organu drugiej instancji wskazana sankcja winna ograniczać krąg stron do osoby, która naruszyła prawo w niniejszej sprawie, zaś J.S. w sprawie użytkowania obiektu budowlanego mieszkalnego przy ul. [...] w O., bez zgody właściwego organu posiada interes faktyczny, a nie prawny. Cytowane na wstępie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. stało się przedmiotem skargi J.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił organom, że pozbawiły go praw strony w postępowaniu dotyczącym legalizowania samowoli budowlanej przy ul. [...] w O. W uzasadnieniu skargi J.S. wskazał na postępowanie nakazowego dotyczące wspomnianej nieruchomości, w ramach którego wydano decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. i niemożność egzekucji odpowiednich nakazów dotyczących samowoli budowlanej. Podniósł także, że wspomniany budynek nie może zostać oddany do użytkowania, gdyż narusza obowiązujące przepisy określające warunki techniczne i stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców budynków wybudowanych w zabudowie szeregowej przy ulicy [...] w O. Podniósł, że zasadne jest wymierzenie E. i S.R. kary z tytułu nielegalnego użytkowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania, co oznacza, że kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była legalność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. znak: [...] zawieszającego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego mieszkalnego przy ul. [...] w O. ze względu na toczące się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zgodnie z art. 157 § 3 kpa organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania nieważnościowego, natomiast wszczęte umarza m. in. z przyczyn podmiotowych, czyli gdy osoba występująca z żądaniem stwierdzenia nieważności określonej decyzji nie jest stroną w sprawie. Stosownie natomiast do treści art. 126 kpa do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, 151 § 1, 157 § 1 i 158, wydaje się postanowienie. Wobec powyższego zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia miało ustalenie istnienia interesu prawnego J.S. do wystąpienia z żądaniem zainicjowania postępowania nadzwyczajnego dotyczącego stwierdzenia nieważności cytowanego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. znak: [...]. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Należy przy tym zaznaczyć także, iż interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania strony o jego naruszeniu, czy wreszcie jej woli prowadzenia określonego postępowania. Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, iż zarówno [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób prawidłowy dokonał oceny braku interesu prawnego J.S. i w konsekwencji braku przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym. Podkreślenia wymaga, że postanowieniem, którego dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności J.S., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. znak: [...], zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowanie w sprawie przystąpienia przez E. i S.R. do użytkowania obiektu budowlanego mieszkalnego przy ul. [...] w O., bez zgody właściwego organu. Zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Stosownie natomiast do treści art. 55 cytowanej ustawy przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1. na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy, 2. zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4, 3. przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W związku z powyższym należy stwierdzić, że postanowienie, którego dotyczy wniosek J.S. wydane zostało w postępowaniu, którego przedmiotem było przystąpienie przez E. i S.R. do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego mieszkalnego przy ul. [...] w O. i wymierzenie z tego tytułu kary finansowej. Trudno jest zatem stwierdzić istnienie normy prawnej z której treści można wywieść interes prawny J.S. do uczestniczenia w powyższym postępowaniu i występowania z żądaniem stwierdzenia nieważności wpadkowego postanowienia wydanego w jego toku. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że postępowanie w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego i wymierzenia sankcji finansowej z tego tytułu ogranicza krąg stron jedynie do osób, które tego nielegalnego użytkowania się dopuściły. Skarżący posiada bez wątpienia w takim postępowaniu interes faktyczny, gdyż zainteresowany jest pozytywnym dla niego zakończeniem szeroko pojętej sprawy użytkowania wspomnianego obiektu budowlanego mieszkalnego przy ul. [...] w O. Czym innym jest jednak postępowanie prowadzone w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego, w którym skarżący - jak podnosi sam organ - ma interes prawny i posiada przymiot strony postępowania, czym innym natomiast postępowanie w sprawie nielegalnego użytkowania i wymierzenia grzywny stosownie do treści art. 57 ust. 7 cytowanej ustawy. Dlatego wydanie przez organy orzekające w niniejszej sprawie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 157 § 3 w zw. z art. 126 kpa należy ocenić jako prawidłowe. Odnosząc się do zarzutów J.S. zawartych w skardze należy wskazać, ze dotyczą one postępowania prowadzonego w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego i złych warunków technicznych obiektu mieszkalnego przy ul. [...] w O., co niewątpliwie jest przedmiotem odrębnego postępowania, w którym J.S. może występować w charakterze strony, natomiast pozostają bez wpływu na ocenę interesu prawnego w sprawie o nielegalne użytkowanie tego obiektu i np. wysokość wymierzonej z tego tytułu kary. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.