VII SA/Wa 625/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego J. W. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem Nr [..] z dnia [...] listopada 2011 r., działając na podstawie art. 61 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej kpa. po zapoznaniu się z wnioskiem J. G. z dnia [...] listopada 2011 r., odmówił wszczęcia postępowania w ramach nadzoru budowlanego w sprawie magazynu z blachy na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż podczas dokonanych w dniu [...] listopada 2011 r. czynności kontrolnych nie stwierdził wykonania robót budowlanych polegających na budowie magazynu blaszanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Z tego względu, organ stwierdził, iż brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na wybudowaniu magazynu z blachy na nieruchomości położonej przy ul. [...], a zatem spełniona została przesłanka określona w art. 61 a Kpa, tj. z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymał w mocy powyższe postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ powiatowy prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 61 a § 1 Kpa poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w w/w sprawie z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Dodał, iż w ramach posiadanych kompetencji ustawowych organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w stosunku do nieistniejącego przedmiotu, co wypełnia dyspozycję art. 61 a § 1 Kpa. PINB w [....] prawidłowo zatem zakwalifikował niniejszą sytuację do tzw. "innych uzasadnionych przyczyn". Organ odwoławczy zaznaczył jednak, że uzasadnienie postanowienia organu I instancji jest niepełne dlatego usunął powyższe naruszenie prawa poprzez uzupełnienie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Organ wskazał, że skarżący wystąpił o przeprowadzenie kontroli na terenie posesji przy ul. [...], na której według skarżącego P. E. N. postawiła magazyn z blachy. Z treści pisma PINB w [...] z dnia [...].12.2011 r., wynika natomiast, że działka powyższa stanowi własność A. W., a nie P. E. N.. Niemniej jednak nie stwierdzono istnienia na w/w działce magazynu z blachy. Organ dodał, iż w/w wniosek nie budzi wątpliwości interpretacyjnych ponieważ nie można wykluczyć możliwości wykonania robót budowlanych na gruncie nie będącym własnością inwestora. W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego nie miał konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego odnośnie w/w wniosku. Organ odwoławczy stwierdził, iż z uwagi na brak przedmiotu organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw prawnych do przeprowadzenia postępowania administracyjnego z w/w wniosku. Dodał, że z uwagi na brak przedmiotu nie doszło do zmian w powierzchni działki dot. zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej. Natomiast kwestie utwardzenia działki przy ul. [...] i powierzchni biologicznie czynnej były objęte odrębnymi postępowaniami organów nadzoru budowlanego. Organ wskazał, że argumenty przedstawione przez skarżącego w zażaleniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu I instancji. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. Skarżący wskazał, iż odmowa wszczęcia postępowania przez organ polegała na tym, iż w piśmie z dnia [...].11.2011 r. podał niepełny adres inwestorki, tj. ul. [...] w [...], a powinien podać adres ul. [...] w [...]. Skarżący podkreślił jednak, iż pomimo wskazania błędnego adresu, tj. braku literki "A" prawidłowo wskazał jako inwestorkę E. N.. Dodał, że na obu budynkach mieszkalnych brak jest numeracji. Błędnie zatem organ dokonał kontroli działki A. W. podczas, gdy on wskazywał jako inwestora E. N.. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W ocenie Sądu, skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071. ze zm.), dalej powoływanej jako: "k.p.a.", postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61 a k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Cytowany powyżej przepis wskazuje na trzy rodzaje przesłanek stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności ustawodawca wskazuje na przesłanki o charakterze podmiotowym - w sytuacji, gdy podanie wnosi osoba niebędącą stroną. W zakresie tej przesłanki na organie spoczywa obowiązek badania czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Kolejna przesłanka - o charakterze przedmiotowym, pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego czyli sprawą rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Wskazana podstawa do odmowy wszczęcia postępowania zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie może zostać załatwione w formie prawno- administracyjnej. Trzeci rodzaj przesłanek wskazanych w cytowanym powyżej art. 61 a k.p.a., dających podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, został określony przez ustawodawcę jako "inne uzasadnione przyczyny", do których komentatorzy zaliczają m.in. żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją, żądanie jednostki dotyczące sprawy, w której prowadzone jest postępowanie, przedawnienie materialnoprawne (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2012 r., str. 297-299, A. Plucińska-Filipowicz Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, publ. LEX 108935). Postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało na podstawie art. 61 a k.p.a. Przepis ten dodany został ustawą z dnia 3 grudnia 201 Or. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. Celem wprowadzenia powyższej regulacji było "odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego - merytorycznego, które kończy się rozstrzygnięciem żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W ocenie ustawodawcy w sposób bardziej zrozumiały odróżni etap wstępny dotyczący wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku. Nie może być też wątpliwości, że przepis ten mieści sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Artykuł 61 a § 1 k.p.a może mieć zastosowanie do sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie wynika w sposób oczywisty, że jednostka wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W przepisie tym nie wymieniono wprawdzie wprost przesłanek, które miałyby przesądzać o odmowie wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn", nie mniej - mając na uwadze charakter i usytuowanie tej wstępnej fazy poprzedzającej postępowanie właściwe - nie ma podstaw do przyjęcia, żeby wydając takie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania organ rozstrzygał w nim kwestie materialnoprawne. W sytuacji, gdy ustalenie tych okoliczności wymaga podjęcia czynności wyjaśniających mogą być one podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że postanowienia organów obu instancji jako wadliwe, naruszające normę art. 61 a k.p.a podlegać muszą uchyleniu. Zauważyć trzeba, że oceny organów dokonywane były w kontekście legalności robót związanych z wybudowaniem magazynu z blachy na działce przy ul. [...]. Organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie dokonując w dniu 25.11.2011 r. oględzin nieruchomości wskazanej wyżej. Uzasadniając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wskazał, że dokonano czynności kontrolnych, zaś organ odwoławczy stwierdził, że PINB przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Tego rodzaju rozważania prowadzone w uzasadnieniach postanowień nie mają oczywiście charakteru formalnego, lecz materialnoprawny, a jak wskazano już wcześniej ustaleń takich można dokonywać jedynie we wszczętym już postępowaniu, gdyż prowadzą one do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku, rozstrzygnięcie o kosztach opierając na treści art. 200 przywołanej ustawy.