VII SA/Wa 626/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego J. W. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej Kpa. po zapoznaniu się z wnioskiem J. G. o wszczęcie postępowania wobec A. W. zamieszkałej w [...] ul. [...], która bez posiadanego pozwolenia na budowę w maju 2011 r. dokonała docieplenia budynku magazynowo - gospodarczego (hali) od strony południowej (ul. [...]), odmówił wszczęcia postępowania w ramach nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że podczas dokonanych w dniu [...] listopada 2011 r. czynności kontrolnych M. W. okazał zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na ociepleniu budynku do wysokości 12 m, złożone w Starostwie Powiatowym w [...] w dniu [...] marca 2010r. Starosta [...] nie zgłosił sprzeciwu do zamiaru wykonania docieplenia. Inwestor wskazał, że roboty wykonano w miesiącu kwietniu i maju 2011 r., co potwierdza również pismo J. G. z dnia [...] sierpnia 2011 r. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 4 i art. 30 ust. 1 pkt 2 wykonywanie robót budowlanych polegających na dociepleniu budynków o wysokości do 12 m wymaga zgłoszenia. W niniejszym przypadku dokonano wymaganego zgłoszenia i nie wniesiono do niego sprzeciwu. Organ stwierdził zatem, że brak jest podstaw, do wszczęcia "postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na dociepleniu budynku magazynowo - gospodarczego na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], a zatem spełniona została przesłanka określona w art. 61 a Kpa., tj. z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa. po rozpatrzeniu zażalenia J. G. utrzymał w mocy powyższe postanowienie. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w jego ocenie organ powiatowy prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 61 a § 1 Kpa poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie w/w inwestycji. W ocenie organu odwoławczego PINB w [...] zasadnie wskazał, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Sporna inwestycja powstała na podstawie skutecznego zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w [...], tzn. Starosta [...] nie wnosząc sprzeciwu wydał milczącą zgodę na prowadzenie zgłoszonych robót budowlanych. W ocenie organu odwoławczego zasadnie organ I instancji stwierdził, że na wykonanie w/w docieplenia przepisy Prawa budowlanego wymagają dokonania zgłoszenia do właściwego organu, co zostało spełnione przez inwestora, a prace wykonano zgodnie ze zgłoszeniem. Organ odwoławczy podniósł, że w ramach posiadanych kompetencji ustawowych organy nadzoru budowlanego nie mają zatem podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w stosunku do przedmiotowych robót budowlanych, co wypełnia dyspozycję art. 61 a § 1 Kpa. Zdaniem organu odwoławczego, PINB w [...] prawidłowo zakwalifikował niniejszą sytuację do tzw. "innych uzasadnionych przyczyn". Organ wskazał, że argumenty przedstawione przez skarżącego w zażaleniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W ocenie Sądu, skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071. ze zm.), dalej powoływanej jako: "k.p.a.", postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61 a k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Cytowany powyżej przepis wskazuje na trzy rodzaje przesłanek stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności ustawodawca wskazuje na przesłanki o charakterze podmiotowym - w sytuacji, gdy podanie wnosi osoba niebędącą stroną. W zakresie tej przesłanki na organie spoczywa obowiązek badania czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Kolejna przesłanka - o charakterze przedmiotowym, pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego czyli sprawą rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Wskazana podstawa do odmowy wszczęcia postępowania zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie może zostać załatwione w formie prawno-administracyjnej. Trzeci rodzaj przesłanek wskazanych w cytowanym powyżej art. 61 a k.p.a., dających podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, został określony przez ustawodawcę jako "inne uzasadnione przyczyny", do których komentatorzy zaliczają m.in. żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją, żądanie jednostki dotyczące sprawy, w której prowadzone jest postępowanie, przedawnienie materialnoprawne (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2012 r., str. 297-299, A. Plucińska-Filipowicz Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, publ. LEX 108935). Postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało na podstawie art. 61 a Kpa. Przepis ten dodany został ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. Celem wprowadzenia powyższej regulacji było "odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego - merytorycznego, które kończy się rozstrzygnięciem żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W ocenie ustawodawcy w sposób bardziej zrozumiały odróżni etap wstępny dotyczący wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku. Nie może być też wątpliwości, że przepis ten mieści sytuację, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Artykuł 61 a § 1 k.p.a może mieć zastosowanie do sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie wynika w sposób oczywisty, że jednostka wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W przepisie tym nie wymieniono wprawdzie wprost przesłanek, które miałyby przesądzać o odmowie wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn", nie mniej - mając na uwadze charakter i usytuowanie tej wstępnej fazy poprzedzającej postępowanie właściwe - nie ma podstaw do przyjęcia, żeby wydając takie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania organ rozstrzygał w nim kwestie materialnoprawne. W sytuacji, gdy ustalenie tych okoliczności wymaga podjęcia czynności wyjaśniających mogą być one podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że postanowienia organów obu instancji jako wadliwe, naruszające normę art. 61 a k.p.a podlegać muszą uchyleniu. Zauważyć trzeba, że oceny organów dokonywane były w kontekście legalności robót związanych z dociepleniem budynku magazynowo- gospodarczego przy ul. [...] w [...]. Organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie dokonując w dniu 25.11.2011 r. kontroli nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Uzasadniając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wskazał, że w trakcie czynności kontrolnych, ustalono, iż roboty budowlane polegające na ociepleniu przedmiotowego budynku zostały wykonane w oparciu o dokonane do Starostwa Powiatowego w [...] w dniu [...] marca 2010 r. zgłoszenie. Starosta [...] nie zgłosił sprzeciwu, a roboty budowlane wykonano w kwietniu i maju 2011 r. Organ odwoławczy stwierdził, że PINB przeprowadził postępowanie wyjaśniające potwierdzające legalność wykonanych robót budowlanych. Tego rodzaju rozważania prowadzone w uzasadnieniach postanowień nie mają oczywiście charakteru formalnego, lecz materialnoprawny, a jak wskazano już wcześniej ustaleń takich można dokonywać jedynie we wszczętym już postępowaniu, gdyż prowadzą one do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W zasadzie można uznać, że organ przeprowadził całe postępowanie wyjaśniające ( bez zagwarantowania wszystkim stronom udziału w nim), a następnie odmówił jego wszczęcia. Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku, rozstrzygnięcie o kosztach opierając na treści art. 200 przywołanej ustawy.