VII SA/Wa 626/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 listopada 2020 r. sprawy ze skargi P sp. z o.o. z siedzibą w W na czynność Prezydenta Miasta W z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. stwierdza uprawnienie P sp. z o.o. z siedzibą w W do zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu marki [...] o nr rej. [...] w kwocie 425 zł (czterysta dwadzieścia pięć złotych), III. zasądza od Prezydenta W na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z datowanym na dzień 17 stycznia 2020 r. P Sp. z o.o. z siedzibą w W (nr KRS: [...] ) jako następca prawny po P Sp. z o.o. (nr KRS: [...]) (dalej: "skarżąca", "spółka"), skierowała do Prezydenta [...] (dalej: "Prezydent", "organ") wniosek o stwierdzenie uprawnienia skarżącej do otrzymania od organu zwrotu kwoty 425,00 zł , stanowiącej część wniesionej opłaty za wydanie karty pojazdu nr: [...] dla pojazdu marki [...], nr rejestracyjny: [...]. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. U/04 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2003 r. Nr 137, poz. 1310 ), jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (dalej: "p.r.d.") oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca spółka podniosła, że dokonane przepisami wskazanego rozporządzenia podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu ponad faktyczne koszty jej wytworzenia, stanowiło nową daninę publiczną, co naruszało przepis art. 217 Konstytucji, zgodnie z którym tego rodzaju daniny mogą być nakładane tylko na podstawie ustawy, a nie aktów prawnych niższego rzędu. Skarżąca wskazała, że jej poprzednik prawny, uiścił na rzecz Urzędu Miasta [...] kwotę 500 zł tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu dla wyżej wymienionego samochodu, to jest powyżej faktycznego kosztu wytworzenia tejże karty, spółka uznała, że organ pobrał tę opłatę bez stosownej podstawy prawnej. Pismem z dnia 29 stycznia 2020 r. Prezydent [...] odpowiadając na powyższy wniosek stwierdził, że nie zostanie mu nadany dalszy bieg i nie nastąpi zwrot żądanej kwoty. Organ wskazał, że opłata za kartę pojazdu stanowi nieopodatkowaną należność budżetową o charakterze publiczno-prawnym albowiem stanowiła dochód jednostki samorządu terytorialnego. Organ wskazał następnie, że zgodnie z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869) do spraw otyczących należności o których mowa w art. 60 stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900 ze zm., dalej: "o.p."). W związku z tym – jak wskazywał dalej organ – pismo spółki należało zakwalifikować jako wniosek o zwrot nadpłaty, o której mowa w dziale II Ordynacji podatkowej. Organ ocenił następnie, iż stosownie do treści art. 79 § 2 o.p., prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty i jej zwrot wygasa z upływem 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Wobec tego, że opłata w przypadku wskazanego przez spółkę pojazdu została wniesiona w dniu 23 września 2004 r., bieg terminu przedawnienia rozpoczął się dnia 31 grudnia 2004 r. i tym samym termin przedawnienia upłynął w dniu 31 grudnia 2009 r. Organ wskazał także, że termin na złożenie wniosku o stwierdzenie nadpłaty, nie podlega odroczeniu ani przedłużeniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą odmowę stwierdzenia uprawnienia, wniosła P Sp. z o.o. z siedzibą w W. Zaskarżonej czynności organu, skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. 2. prawa materialnego poprzez zastosowanie w tej sprawie przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust.4 pkt 2 i ust. 5 Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. 3. prawa materialnego poprzez niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 90 akapit pierwszy Traktatu Wspólnot Europejskich (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), który sprzeciwia się opłacie związanej z wydaniem pierwszej karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego. 4. prawa materialnego poprzez niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, że organ krajowy stosujący prawo jest obowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową a w stanie faktycznym sprawy sprzeczny z art. 90 akapit pierwszy TWE, przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Powołując się na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu oraz uznanie obowiązku Prezydenta Miasta [...] dokonania na rzecz skarżącej spółki zwrotu kwoty 425 zł stanowiącej część opłaty za wydanie karty pojazdu dla ww. pojazdu ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 p.r.d. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że uiściła na rzecz Urzędu Miasta [...] kwotę 500 zł tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Następnie pojazd ten został zarejestrowany. Skarżaca wskazała, że obowiązek uiszczenia ww. kwoty za wydanie karty pojazdu wynikał z treści § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, które zostało następnie uchylone z dniem 15 kwietnia 2006 r. na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421) i zastąpione przez to rozporządzenie. W § 1 tego rozporządzenia określono opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w wysokości 75 zł. Podstawą uchylenia rozporządzenia Ministra Infrastruktury był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. U 6/04, w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 p.r.d. oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji. Skarżąca podkreśliła także, że organ administracji samorządowej, pobierając opłatę za wydanie karty pojazdu w zawyżonej kwocie (przy uwzględnieniu faktu, że jej wysokość przewyższała faktyczny koszt jej wytworzenia), czynił to bez stosownej podstawy prawnej, co rodzi po stronie organu, który pobrał opłatę w wysokości nienależnej, obowiązek zwrotu nadpłaty. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ podniesione w niej zarzuty są uzasadnione, zaś zaskarżoną czynność Prezydenta Miasta [...] należało uznać za niezgodną z prawem. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta [...] odmówił uwzględnienia wniosku skarżącej spółki o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu marki [...]o nr rej. [...], tj. kwoty 425 zł. Istota sprawy niniejszej sprowadza się do oceny charakteru opłaty za kartę pojazdu oraz oceny dopuszczalności zaskarżania do sądu administracyjnego aktów lub czynności podjętych w związku z odmową zwrotu nadpłaty z tego tytułu. Kwestie te były już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w przywołanej przez stronę skarżącą w skardze uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. I OPS 3/07, ONSAiWSA z 2008 r. nr 2, poz. 21. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej, ani Ordynacji podatkowej. Opłata ta, co do jej istoty, nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 k.p.a., a nie egzekwowanie opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca uiściła sporną opłatę w wysokości 500 zł. Wskazać jednak należy, że mimo że kwota ta była kwotą prawidłową z punktu widzenia treści obowiązującego wówczas § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, to Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. U 6/04 stwierdził niekonstytucyjność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z uwagi na jego niezgodność z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 p.r.d i art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji, równocześnie odraczając utratę jego mocy obowiązującej do 1 maja 2006 r. Trybunał w przytoczonym wyroku stwierdził, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z powołanymi przepisami ustawy polega na zawyżeniu wysokości opłaty, co wykracza poza granice delegacji ustawowej. W art. 77 ust. 5 p.r.d., ustawodawca przyjął bowiem, że wysokość opłaty za kartę pojazdu, powinna odpowiadać wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów i być ekwiwalentna w stosunku do usługi administracyjnej. Ustalenie opłaty za wydanie karty pojazdu na kwotę 500 zł w sytuacji, gdy w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu została ona ustalona w wysokości 75 zł, nie pozostaje - jak stwierdził TK - w związku z kosztami usługi, co jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji. Opłata w części podwyższonej jest już daniną publiczną, a taka może być wprowadzona tylko na podstawie ustawy. Uwzględniając powyższy wyrok, Minister Transportu i Budownictwa wydał w dniu 28 marca 2006 r. nowe rozporządzenie, w którym określił wysokość opłaty za kartę pojazdu na kwotę 75 zł. Wskazane rozporządzenie weszło w życie z dniem 15 kwietnia 2006 r., tj. jeszcze przed datą ustaloną przez TK jako data utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu i z tym dniem utraciło moc poprzednie rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. Mając powyższe na względzie, stwierdzić trzeba, że słuszny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez zastosowanie w sprawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Nie budzi wątpliwości niekonstytucyjność oraz sprzeczność z przepisami Prawa o ruchu drogowym zakwestionowanego przepisu rozporządzenia Ministra Infrastruktury, na podstawie którego pobrano od skarżącej spółki opłatę w wysokości 500 zł za wydanie karty pojazdu. Ocena ta musi wpływać na prawidłowość zaskarżonej czynności Prezydenta Miasta [...], albowiem uznanie, że § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia pozostaje sprzeczny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji musi prowadzić do wniosku, że opłata w pobranej od spółki wysokości przekraczała rzeczywiste koszty wytworzenia i dystrybucji karty, a zatem powinna być traktowana jako pobrana bez podstawy prawnej. Kwota 500 zł opłaty nie pozostawała bowiem w związku z kosztami świadczonej czynności administracyjnej (wydania karty pojazdu) i tym samym opłata ta nabierała cech daniny publicznej. Ustanowienie zaś daniny publicznej w drodze rozporządzenia sprzeczne jest zaś z art. 217 Konstytucji, który zastrzega prawo ustanawiania danin publicznych dla materii ustawowej. Skoro zatem przedmiotowa opłata pobrana została na podstawie przepisu, którego niezgodność zarówno z ustawą, jak i z Konstytucją stwierdził TK, to pomimo że utrata mocy obowiązującej tego przepisu została odroczona do dnia 1 maja 2006 r., uzasadniony jest pogląd, że przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania, a więc również w dacie wniesienia przez spółkę wymaganej opłaty. Zdaniem Sądu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie Bez istotnego znaczenia pozostają zawarte w odpowiedzi na skargę twierdzenia organu, że pobrana od spółki opłata odpowiadała w zakresie swojej wysokości opłacie określonej w obowiązującym w tym czasie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Argument ten nie może mieć znaczenia w toku kontroli legalności zaskarżonego działania Prezydenta Miasta [...]bowiem rozporządzenie pozostaje aktem podustawowym i sąd administracyjny jest upoważniony w konkretnej sprawie do odmowy jego zastosowania, jeżeli w jego ocenie pozostaje on sprzeczny z Konstytucją lub ustawą (art. 178 ust. 1 Konstytucji). Wskazać w tym miejscu należy, że w sytuacji stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał. Natomiast stwierdzenie wystąpienia takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Należy bowiem odróżnić obowiązywanie przepisu rozumiane jako pozostawanie danej normy w systemie prawnym od stosowania bądź odmowy stosowania tego przepisu przez sąd w konkretnej sprawie. Stanowisko, zgodnie z którym opłata za wydanie karty pojazdu określona rozporządzeniem Ministra Infrastruktury była zawyżona w stosunku do kosztów wytworzenia (druku i dystrybucji), każe uznać, że czynność organu polegająca na odmowie zwrotu skarżącej części opłaty za wydanie kartu pojazdu w wysokości przekraczającej koszty jej wytworzenia jest nieskuteczna, bo nie znajduje oparcia w przepisach prawa. W konsekwencji skarżącej spółce należy się zwrot różnicy kwoty faktycznie uiszczonej i kwoty opłaty uwzględniającej rzeczywiste koszty wydania karty pojazdu określonej w nowym rozporządzeniu na kwotę 75 zł. Ponadto Sąd orzekający w sprawie, uwzględnił również sprzeczność kwestionowanej regulacji z art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, na co trafnie zwróciła uwagę strona w złożonej przez siebie skardze. W dniu 16 kwietnia 2003 r. Polska podpisała z Państwami członkowskimi Unii Europejskiej Traktat o przystąpieniu do Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 90, poz. 864). Stosownie do art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia, stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii, Polska jest związania postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Od dnia 1 maja 2004 r. normy prawa wspólnotowego stały się częścią polskiego porządku prawnego. Zgodnie z powyższymi uregulowaniami pierwszeństwo przed przepisami zawartymi w krajowym systemie prawa, miało prawo wspólnotowe, w tym art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Z treści tego przepisu wynika, że Państwa Członkowskie nie nakładają bezpośrednio lub pośrednio na towary z innych Państw członkowskich jakichkolwiek podatków wewnętrznych wyższych od tych, które nakładają bezpośrednio lub pośrednio na podobne towary krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Europejski Trybunał Sprawiedliwości w postanowieniu z dnia 10 grudnia 2007 r., C134/07, Kawala, ECLI:EU:C:2007:770 orzekł, że sporna opłata jest objęta zakazem z art. 90 akapit 1 TWE, co należy interpretować w ten sposób, że przepis ten sprzeciwiał się opłacie takiej, jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, która to opłata jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeżeli jest on tam już zarejestrowany. Niezgodność spornej opłaty za kartę pojazdu z prawem wspólnotowym jest kolejnym argumentem przemawiającym za koniecznością odmowy zastosowania sprzecznego z prawem przepisu. Sąd nie podziela też argumentacji Prezydenta Miasta [...], zgodnie z którą rozpatrzenie wniosku spółki wymagało uwzględnienia przepisów Działu III Ordynacji Podatkowej, w tym art. 79 regulującego kwestię wygaśnięcia prawa do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty. W ocenie Sądu, sprawy zwrotu kwoty nadpłaconej przed dniem 1 stycznia 2010 r. z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być zatem rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, wymuszające przez odesłanie do przepisów k.p.a. oraz Ordynacji podatkowej, decyzyjną formę rozstrzygania w zakresie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jako niepodatkowej należności budżetowej, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. Konsekwencją przyjętego powyżej stanowiska jest więc konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie aktu lub czynności, na które następnie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. To z kolei oznacza, że tego rodzaju nadpłata, nie jest nadpłatą w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej i nie znajduje do niej zastosowania przepis, zgodnie z którym prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Wbrew stanowisku strony skarżącej, zaskarżona czynność organu nie naruszała przepisów art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w rozpoznawanej sprawie, nie znajdowały bowiem zastosowania przepisy k.p.a., skoro żądanie zwrotu części opłaty za wydaną kartę pojazdu nie podlegało załatwieniu w toku postępowania dotyczącego sprawy indywidualnej w znaczeniu przyjętym w art. 1 pkt 1 k.p.a. Z tych przyczyn na mocy art. 146 § 1 i art. 152 p.p.s.a. , Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość wpisu od skargi i koszty zastępstwa procesowego, w tym opłatę skarbową od pełnomocnictwa.