VII SA/Wa 627/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bogusław Cieśla Sędziowie: sędzia WSA Waldemar Śledzik asesor WSA Szczepan Borowski (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi W. S. na czynność Burmistrza N. z dnia [...] sierpnia 2023 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dowozu dziecka do przedszkola stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności Wnioskiem z dnia 23 sierpnia 2023 r. W. S. (dalej także jako: skarżąca) wystąpiła do Burmistrza N. (dalej także jako organ) o zwrot kosztów dowożenia uczenia niepełnosprawnego do przedszkola "M. z Oddziałami Integracyjnymi" w P.. Do wniosku dołączyła: zaświadczenie o uczęszczaniu dziecka o wskazanej placówki, zaświadczenie lekarskie wystawione przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej Poradnia dla Osób z Autyzmem w G., opinię z Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w N. o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Pismem z dnia 30 sierpnia 2023 r. Dyrektor Centrum Usług Wspólnych w N., działający z upoważnienia Burmistrza N., nie uwzględnił wniosku o zwrot kosztów dowozu ucznia do szkoły w związku z tym, że dla dziecka skarżącej wskazuje się Szkołę Podstawową Nr [...] im. [...] w N., która jest przygotowana na realizację orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Po otrzymaniu tego pisma skarżąca wystąpiła do organu o wydanie w sprawie decyzji administracyjnej wraz z pisemnym uzasadnieniem. W odpowiedzi na pismo skarżącej organ pismem z dnia 12 stycznia 2014 r. poinformował ją, że w tego typu sprawach nie wydaje się decyzji administracyjnych i jednocześnie pouczył, że na odmowę zwrotu kosztów przejazdu przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, którą należy złożyć w terminie 30 dni liczonych od dnia otrzymania pisma zawierającego odmowę uwzględnienia wniosku. W piśmie z dnia 23 stycznia 2024 r. skarżąca wezwała organ do podpisania umowy o zwrot kosztów dojazdu do szkoły z uwagi na brak placówki integracyjnej na terenie gminy N. Burmistrz N. w piśmie z dnia 25 stycznia 2024 r. poinformował skarżącą, że podtrzymuje swoje stanowisko w sprawie wyrażone m.in. w piśmie z dnia 30 sierpnia 2023 r. Jednocześnie wskazał, że placówki publiczne i niepublicznej na terenie gminy N. spełniają wymogi określone w przedstawionym przez skarżącą orzeczeniu lekarskim. W piśmie z dnia 31 stycznia 2024 r. W. S. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Burmistrza N. z dnia 30 sierpnia 2023 r. W uzasadnieniu skargi wskazała, że zaproponowana przez organ szkoła zgodna z zasadą rejonizacji w praktyce nie jest przygotowana do kształcenia specjalnego. Skarżąca podała, że w trakcie rozmowy z dyrekcją szkoły ustaliła, iż liczba godzin nauczyciela wspomagającego nie przekracza 9 godzin tygodniowo, co w skali dnia daje 1,5 godziny opieki nad dzieckiem. Zaznaczyła, że zakres godzin lekcyjnych wynosi 5 godzin dziennie, co wiąże się z pozostawieniem niepełnosprawnego syna bez opieki na pozostałe 3,5 godziny. Ponadto szkoła nie zatrudnia pedagoga specjalnego a zajęcia z logopedii mogłyby się odbywać 15 minut w tygodniu ze względu na dużą liczbę uczniów korzystających z takich zajęć. Skarżąca podała, że jej dziecko cierpi na autyzm, a w związku z tym zaleca się dla niego w pierwszej kolejności przedszkole specjalne lub integracyjne. Propozycja jaka została jej dwukrotnie złożona przez gminę to ogólnodostępna szkoła, gdzie klasa do której miałby uczęszczać syn liczy 25 osób. Zaznaczyła, że wskazana szkoła nie realizuje programu zawartego w kształceniu specjalnym, a przede wszystkim nie dysponuje nauczycielem wspomagającym w wymiarze godzin takich jak placówka, którą wybrała. Wybrana przez skarżącą placówka realizuje natomiast zajęcia logopedyczne, zajęcia korekcyjne-kompensacyjne, muzykoterapię, zajęcia rewalidacyjne zajęcia z pedagogiem i wsparcie psychologiczne. Skarżąca zwróciła uwagę, że z opinii przedstawionej przez wychowawcę oraz nauczyciela wspomagającego małoletniego wynika, że jej syn lepiej funkcjonuje w mało licznej grupie, zaś w chwili połączenia grup staje się nadpobudliwy i rozkojarzony, co jej zdaniem jest dowodem na to, dziecko w ogólnodostępnej, masowej szkole nie odnalazłby się, a jego codzienne problemy negatywnie wpłynęłyby na jego dalszy rozwój. Do skargi skarżącą dołączyła kopie dokumentów, które złożyła wraz z wnioskiem o zwrot kosztów dowozu dziecka. Burmistrz N. w odpowiedzi na skargę wniósł o umorzenie postępowania sądowego. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że pismem z dnia 12 lutego 2024 r. poinformował skarżącą o pozytywnym rozpatrzeniu jej wniosku, po ponownej analizie akt sprawy. W związku z przekazaniem do Sądu kompletnych akt administracyjnych, do których dołączono wymienione pismo organu z dnia 12 lutego 2024 r., zarządzeniem z dnia 3 września 2024 r. wezwano skarżącą do złożenia oświadczenia, czy podtrzymuje skargę, pod rygorem uznania, że w dalszym ciągu popiera ona swoją skargę na czynność organu z dnia 30 sierpnia 2023 r. Skarżąca w wyznaczonym terminie na to wezwanie nie odpowiedziała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 2492 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, ze zm. dalej jako: p.p.s.a) sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Stosownie zaś do art. 134 p.p.s.a., sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. ` Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona w niniejszej sprawie czynność Burmistrza polegająca na odmowie uwzględnienia zwrotu skarżącej kosztów dowozu do placówki edukacyjnej jej niepełnosprawnego dziecka stanowi inną czynności, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. albowiem dotyczy ona uprawnienia wynikającego z przepisów prawa i jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej do Sądu czynności należy ocenić dopuszczalność formalną skargi, w tym zachowanie terminu do jej wniesienia. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Sytuacja, o której mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. zd. 2 miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Skarżącą o odmownym załatwieniu jej wniosku organ poinformował pismem z dnia 30 sierpnia 2023 r. Dopiero w piśmie z dnia 12 stycznia 2014 r. organ pouczył skarżącą o możliwości, trybie i terminie zaskarżenia odmowy zwrotu kosztów dowozu do sądu administracyjnego. Skarga została złożona w dniu1 lutego 2024 r. Biorąc pod uwagę termin , w którym skarżąca została pouczona o możliwości zaskarżenia czynności Burmistrza N., Sąd postanowił uznać na podstawie art. 53 § 2 zdanie drugie p.p.s.a., że niezachowanie terminu do złożenia skargi do WSA nastąpiło bez winy skarżącej. W orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że błędne pouczenie lub brak pouczenia strony o jej prawach stanowi przesłankę do przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej (por. wyroki NSA: z 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 271/05; z 19 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1330/12). Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że podstawą żądania skarżącej był art. 32 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2024 r. poz. 737, dalej także jako ustawa), zgodnie z którym obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego. Stosownie zaś do art. 39a ustawy obowiązki, o których mowa w art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4, gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców. W orzecznictwie przyjmuje się, że obowiązki gminy w zakresie zapewnienia niepełnosprawnym uczniom lub dzieciom uczęszczającym do przedszkola bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej placówki oświatowej mają charakter zobowiązania przemiennego, co oznacza, że realizacja przez gminę jednej z alternatywnych powinności skutkuje wypełnieniem wskazanego obowiązku, jednakże - co należy podkreślić - wybór sposobu realizacji omawianej powinności publicznoprawnej organu gminy jest pozostawiony rodzicom dziecka i to oni decydują jaki wariant dowozu dziecka wybrać (por. m. in. wyrok NSA z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 1275/21, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 79/21 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 770/21). Stanowisko prezentowane w orzecznictwie znajduje również w doktrynie, gdzie wskazuje się, że ustawodawca w art. 39a ust. 1 ustawy wskazał, że gmina spełnia ciążący na niej obowiązek przez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców, przy czym powyższe rozwiązania mają charakter równoważny i ich zastosowanie będzie wynikało wyłącznie z decyzji rodziców (M. Pilich, Komentarz do art. 39a, [w:] M. Pilich (red.), Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2021, LEX/el.). Oświadczenie rodziców niepełnosprawnego dziecka w kwestii dowozu tego dziecka do szkoły wiąże organ gminy w tym znaczeniu, że jeżeli sami wyrażają zamiar dowożenia dziecka do ośrodka, to organ wykonawczy gminy nie może uchylić się od zawarcia umowy co do zwrotu kosztów przejazdu ucznia oraz jego opiekuna. W przeciwnym przypadku – jeżeli rodzice dziecka nie zgłaszają takowego zamiaru – wówczas obowiązkiem gminy jest zorganizowanie dowozu niepełnosprawnego dziecka oraz zapewnienie mu opieki. Gmina nie może przenieść dowolnie swego obowiązku na rodziców (opiekunów) dziecka niepełnosprawnego bez jego zgody, nawet za zwrotem kosztów. Jak zaznaczono, zwrot kosztów w razie wyboru przez rodziców dziecka niepełnosprawnego transportu dowozu i opieki we własnym zakresie następuje w drodze zawartej umowy, a umowa jest dwustronną czynnością prawną, wymagającą zgodnych oświadczeń woli obu stron umowy. Tylko podpisanie umowy o zwrot kosztów zwalnia gminę z obowiązku zapewnienia dojazdu dziecka niepełnosprawnego do konkretnego ośrodka wybranego przez rodzica (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1097/17 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 723/18). W rozpoznawanej sprawie spór sprowadzał się w istocie do kwestii zdefiniowania pojęcia "najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego". Organ odmawiając skarżącej uwzględnienia jej wniosku stwierdził, wskazana przez nią we wniosku placówka edukacyjna (przedszkole) nie jest "najbliższa" w stosunku do jej miejsca zamieszkania. W istocie zatem na tej podstawie uchylił się od nałożonego na niego ustawą obowiązku zawarcia umowy. W ocenie Sądu stanowisko organu zajęte piśmie z dnia 30 sierpnia 2023 r., stanowiącym przedmiot skargi w niniejszej sprawie nie jest prawidłowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że "najbliższe" przedszkole, oddział przedszkolny w szkole podstawowej, inna forma wychowania przedszkolnego lub ośrodek rewalidacyjno-wychowawczy nie oznacza tylko i wyłącznie przedszkola położonego w najbliższej odległości (w ujęciu geograficznym) od miejsca zamieszkania dziecka. Na gruncie przepisu art. 32 ust. 6 ustawy dopuszcza się także, że dojazd dziecka ma być zapewniony nie do jednostki, która w ogóle jest najbliższa w rozumieniu geograficznym w stosunku do miejsca zamieszkania danej osoby, ale do takiego najbliższego przedszkola, placówki, itd., które umożliwia tym dzieciom realizację obowiązku przedszkolnego, zgodnie z treścią orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 314/20, LEX nr 3195702; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 833/19, LEX nr 3026431). Ustawa nie wyklucza, że za najbliższą jednostkę, o której mowa w art. 32 ust. 6 ustawy, uznać należy przedszkole znajdujące się na terenie innej gminy, a nawet powiatu lub województwa, jeżeli na terenie gminy, w której dziecko niepełnosprawne mieszka, w najbliższej geograficznie odległości nie byłoby placówki zapewniającej dziecku niepełnosprawnemu realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego dotyczących jego wychowania i kształcenia, wydanych z uwagi na stwierdzone niepełnosprawności dziecka (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 1236/23). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten w pełni podziela. Stąd też organ oceniając wniosek skarżącej winien był po pierwsze dokładnie przeanalizować potrzeby i możliwości niepełnosprawnego dziecka, wynikające z przedstawionych w sprawie orzeczeń i opinii, w sposób szczególnie wnikliwy, z wykorzystaniem wiedzy fachowej oraz z uwzględnieniem tego, że skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego musi być realne. Po drugie oceniając zalecenia wynikające z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego organ zobowiązany był do rzeczywistej oceny możliwości i warunków świadczenia usług edukacyjnych we wskazanej przez siebie placówce. Nie jest natomiast prawidłowe wskazanie takiej placówki wyłącznie na podstawie ogólnego stwierdzenia, że szkoła jest przygotowana do kształcenia specjalnego, a bez odniesienia się do szczególnej sytuacji konkretnego dziecka i jego potrzeb. To do organu należy rzeczowe ustalenie na podstawie materiału dowodowego, która placówka szkolna będzie właściwa dla zapewnienia opieki stosownej do stopnia i rodzaju niepełnosprawności konkretnego dziecka. Skoro żądanie skarżącej dotyczące zwrotu kosztów dowozu dziecka do wskazanej przez nich placówki oświatowej powinno zostać uwzględnione, to w konsekwencji oznacza, że organ powinien podjąć działania zmierzające do zapewnienia faktycznej realizacji tego żądania. Z akt sprawy nie wynika, aby organ przeprowadził na wskazane wyżej okoliczności wynikające z przepisów prawa, jakiekolwiek czynności wyjaśniające, czym naruszył art. 32 ust. 6 i art. 39a ustawy Prawo oświatowe. Jednocześnie, w ocenie Sądu, brak było podstaw do umorzenia postępowania sądowego w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 161 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę, w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania lub gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Organ wskazał, że już po wniesieniu skargi w piśmie z dnia 12 lutego 2024 r. poinformował skarżącą, iż " w związku ze złożonym wnioskiem o zwrot kosztów dowożenia uczenia niepełnosprawnego do przedszkola (...), po ponownej analizie akt sprawy zostaje on rozpatrzony pozytywnie". Zdaniem Sądu z ogólnie sformułowanego pisma nie wynika, czy żądanie skarżącej zostało faktycznie uwzględnione w całości. Należy zwrócić uwagę, że skarżąca zapytana przez Sąd czy w związku z pismem Burmistrza z dnia 12 lutego 2024 r. cofa swoją skargę nie cofnęła jej. Z tych powodów umorzenie postępowania sądowego nie było możliwe. Sąd ocenił legalność zaskarżonej czynności Burmistrza zgodnie ze stanem na dzień jej podjęcia uznając, że została wydana z naruszeniem prawa. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.