VII SA/Wa 628/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2012 r. sprawy ze skargi K. O. i M. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję , II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących K. O. i M. O. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez K. O. i M. O. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego z [...] stycznia 2012 r. Nr [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania E. i W. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2011 r. Nr [...]. Wymienioną decyzją z [...] listopada 2011 r., organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm., dalej: Prawo budowlane), po rozpatrzeniu sprawy zabudowy stanowiska parkingowego nr [...] w garażu podziemnym budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W., odmówił K. i M. O. nakazu rozbiórki zabudowy ww. stanowiska parkingowego nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia organ I instancji podał, że w dniu [...] grudnia 2009 r. na wniosek E. i W. D. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie zabudowy stanowiska garażowego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W.. W toku postępowania ustalono, że inwestor – K. i M. O. w obrębie stanowiska nr [...] przeprowadzili roboty budowlane polegające na wzniesieniu ścianki działowej oraz dwuskrzydłowe bramy garażowej konstrukcji stalowej. Roboty te zrealizowano w 2007 r. bez zgody właściwego organu. I dalej, organ podał, że postanowieniem z [...] września 2011 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy zabudowie stanowiska parkingowego oraz zobowiązał K. i M. O. do przedstawienia inwentaryzacji robót budowlanych. Żądana dokumentacja została złożona do akt, a w wyniku analizy tej dokumentacji nie stwierdzono, aby przedmiotowa zabudowa naruszała obowiązujące przepisy rozdziału X rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, regulującego wymogi techniczne, jakie spełniać powinny garaże dla samochodów osobowych. Sporządzona inwentaryzacja robót budowlanych została również pozytywnie zaopiniowana pod względem obowiązujących norm ochrony przeciwpożarowej. Tym samym organ stwierdził, iż stan faktyczny sprawy nie daje podstaw do spełnienia żądania wnioskodawców i nakazania rozbiórki przedmiotowej zabudowy. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. i W. D. podnosząc, że sporna zabudowa narusza § 104 pkt 3 (zamiast ust. 3) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i utrudnia korzystanie z należącego do nich miejsca postojowego o nr 18. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2012 r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania E. i W. D. od ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] listopada 2011 r. Nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając wydaną decyzję organ odwoławczy wskazał, iż w jego ocenie decyzja I instancji musiała być uchylona, albowiem analiza materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie wykazała, iż postępowanie prowadzone przez organ I instancji było wadliwe, naruszające przepisy prawa procesowego i materialnego. Organ odwoławczy przytoczył następnie treść art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, po czym zaznaczył, iż ustawodawca przewidział możliwość zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych, gdy roboty te nie naruszają przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy organ II instancji wskazał, iż bezspornym w sprawie jest fakt zabudowania stanowiska parkingowego bez wymaganego prawem zgłoszenia właściwemu organowi. Następnie, organ ten stwierdził, że wykonane roboty budowlane przy zabudowie przedmiotowego w sprawie stanowiska parkingowego naruszają warunki techniczne, tj. § 104 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Poprzez wykonaną zabudowę, stanowisko parkingowe nr 19 nie odpowiada parametrom, o których mowa w ww. przepisie. W konsekwencji organ wojewódzki stwierdził, że organ powiatowy winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie czy wykonane samowolnie roboty budowlane powodują niedające się usunąć naruszenie prawa bądź, czy możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie określonych czynności lub przeróbek i w zależności od poczynionych ustaleń, wydać odpowiednie rozstrzygnięcie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący – K. O. i M. O. wskazali, iż narusza ona ich interes prawny. Podnieśli, iż w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją przeprowadzone zostało szczegółowe postępowanie, jeszcze na etapie I instancji, a decyzja I instancji w okolicznościach sprawy była prawidłowa. Wskazali też na to, że materiał dowodowy jest obszerny, na podstawie tego materiału organy obu instancji orzekały w sprawie kilkakrotnie, ale na żadnym etapie nie podnoszono kwestii naruszenia warunków technicznych. W konsekwencji skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonej decyzji, iż sporna zabudowa narusza warunki techniczne. Stwierdzili też, że decyzja kwestionowana stoi w sprzeczności ze zgromadzonymi w sprawie dowodami. Na koniec, skarżący zauważyli, iż przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jedynie wydłuży postępowanie w sprawie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, lecz przede wszystkim z przyczyn innych niż w niej podniesione. Przypomnienia wymaga, iż przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2012 r. Orzeczenie to zapadło w sprawie wszczętej przez organ powiatowy na wniosek W. D. i dotyczyło robót budowlanych polegających na zabudowie stanowiska parkingowego w garażu podziemnym budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W.. Zaskarżonym orzeczeniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r.) uchylił w całości decyzję organu powiatowego z [...] listopada 2011 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (o odmowie nakazu rozbiórki spornej zabudowy), i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Tym samym ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlegała w szczególności prawidłowość zastosowania ww. przepisu art. 138 § 2. Wskazać w tym miejscu należy, iż stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przytoczonego unormowania wynika, iż organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasatoryjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek. Organ ten musi przede wszystkim w sposób niewątpliwy stwierdzić, iż działanie organu I instancji było wadliwe, bo naruszające przepisy procesowe. Nadto, organ ten winien ustalić, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Ustalając zaistnienie drugiej z wymienionych przesłanek organ odwoławczy nie może zapominać o uprawnieniu jakie przysługuje mu z mocy art. 136 k.p.a. (który umożliwia uzupełnienie postępowania na etapie II instancji). Dlatego też, w ocenie Sądu, stosując art. 138 § 2 k.p.a. w obecnym brzmieniu organ odwoławczy winien rozważyć, czy zakres postępowania jest na tyle szeroki, że wymaga przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem jego uzupełnienie nie może odbyć się w oparciu o ww. art. 136 (z uwagi na przykład na art. 15 k.p.a. i uregulowaną w nim zasadę dwuinstancyjności). Stosując omawiany przepis w niniejszej sprawie, organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, ale przepisów tych w uzasadnieniu decyzji nie sprecyzował. Wskazał natomiast, iż przedmiotowe w sprawie, samowolnie wykonane roboty budowlane naruszają warunki techniczne. Jednocześnie dostrzegł, iż ustawodawca umożliwił legalizację takich robót, o ile jest możliwe doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem. Tym samym organ wojewódzki stwierdził, iż organ powiatowy winien poczynić odpowiednie ustalenia w tym zakresie. Organ wojewódzki nie wyjaśnił jednak w żadnym miejscu swojego uzasadnienia na jakiej podstawie przyjął za konieczne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ ten nie odniósł się do przesłanek wynikających z przywołanego przepisu i kwestii tej, związanej z zasadnością wydania rozstrzygnięcia w tym przepisie przewidzianego, w żaden sposób nie wyjaśnił. Dostrzec przy tym należy, iż postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się od 2009 r. Kontrolowana decyzja jest trzecią w kolejności wydaną przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w tej sprawie, a dwie poprzednie także miały charakter rozstrzygnięć kasatoryjnych (oparte były na art. 138 § 2 k.p.a.). Dostrzec też należy, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji, organ wojewódzki zastosował w sprawie art. 136 k.p.a. i na jego podstawie postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o uzupełnienie postępowania dowodowego i przeprowadzenie czynności mających na celu ustalenie, czy przedmiotowa zabudowa stanowiska parkingowego narusza § 104 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. To zaś oznacza, że organ odwoławczy przyjął, iż wprawdzie materiał dowodowy wymaga uzupełnienia, ale może to nastąpić na etapie II instancji, bez konieczności stosowania ww. art. 138 § 2. Wskazać w końcu należy, iż kontrolowana decyzja organu wojewódzkiego oparta została na pozyskanych w wyniku uzupełniającego postępowania dowodowego, informacjach i ustaleniach zawartych w piśmie organu powiatowego z [...] stycznia 2012 r. Z dokumentu tego wynika, że zabudowa stanowiska parkingowego nie odpowiada parametrom przewidzianym w § 104 ust. 3 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Ustalenia organu powiatowego poczynione w tej kwestii (na podstawie art. 136 k.p.a.) zostały przez organ wojewódzki w całości przyjęte, co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na tej też podstawie, jak należy przypuszczać (wobec niewystarczającego w tym zakresie uzasadnienia zaskarżonej decyzji), organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie organu powiatowego wydane w I instancji o odmowie nakazu rozbiórki spornej zabudowy jest wadliwe, albo co najmniej przedwczesne. Powyższe nie oznacza jednak -w ocenie Sądu- konieczności przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przypomnienia w tym miejscu wymaga, iż katalog decyzji, jakie mogą zostać wydane przez organ odwoławczy reguluje art. 138 k.p.a., który w § 1 pkt 2 przewiduje tzw. decyzję o charakterze merytoryczno-reformacyjnym. Na podstawie tego przepisu organ odwoławczy ma możliwość wydać decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy. Tego rodzaju decyzję organ ten może wydać, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa, tj. gdy postępowanie wyjaśniające lub tylko sama ocena zaskarżonej decyzji wykazały, że narusza ona przepisy prawa materialnego albo jest niezasadna. Zatem, rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego nie musi pokrywać się z rozstrzygnięciem organu I instancji, może być z nim niezgodne. Organ odwoławczy, na podstawie ww. normy prawnej, może bowiem skorygować wady prawne decyzji I instancji, w tym wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Reasumując, w ocenie Sądu, organ wojewódzki nie wykazał w zaskarżonej decyzji konieczności zastosowania -w okolicznościach sprawy- ww. art. 138 § 2 i wydania orzeczenia kasatoryjnego. Okoliczności, które przywołał, nie świadczą o zaistnieniu przesłanek wynikających z ww. przepisu art. 138. Zaznaczyć zaś należy, iż tylko łączne zaistnienie obu tych przesłanek (a więc: stwierdzenie, iż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz stwierdzenie, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie), uzasadnia wydanie orzeczenia kasatoryjnego. Jednocześnie Sąd zauważa, iż akta administracyjne wskazują na to, że w sprawie prowadzonej od 2009 r. został zgromadzony wystarczający (do wydania merytorycznego orzeczenia) materiał dowodowy. Akta zawierają m. in. protokoły oględzin, inwentaryzację wraz z opisem technicznym spornej zabudowy stanowiska parkingowego (zawierającym także stanowisko rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych) oraz ustalenia organu powiatowego poczynione w kontekście § 104 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Nadto, Sąd zaznacza, iż stosując art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy ani nie zakwestionował trybu w jakim sprawa została załatwiona w I instancji, ani też nie wskazał na konkretny (znaczących rozmiarów) materiał dowodowy wymagający uzupełnienia, co można byłoby (dodatkowo) oceniać w kontekście zasadności wydania w sprawie orzeczenia kasatoryjnego. Z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja zapadła z istotnym naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. (wobec bezpodstawnego jego zastosowania), a to czyniło skargę zasadną. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, iż z uwagi na charakter kontrolowanego aktu administracyjnego za przedwczesne należało uznać wypowiadanie się w kwestii zgodności spornej zabudowy z przepisami, w tym z § 104 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a także w kwestii prawidłowości wydanej w sprawie decyzji I instancji. Z wymienionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.