VII SA/Wa 628/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. S. i M. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 628/14 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013r. na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5, art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 267) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku M. S. i M. K. o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie prac polegających na wykonaniu wyjść z lokali nr 1, 2, 3, 14 i 15 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] - umorzył postępowanie administracyjne z wniosku o wznowienie postępowania. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że w związku z pismem M. K. i F. P. z dnia [...] października 2012r. w sprawie prac polegających na wykonaniu wyjść z lokali nr 1, 2, 3, 14 i 15 na strop garażu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], przedstawiciele Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla [...] w dniu [...] kwietnia 2013r. dokonali oględzin W ich wyniku stwierdzono wykonanie furtki w balustradzie balkonów przynależnych do ww. lokali. Nie stwierdzono zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Wykonanie wyjścia z lokali nr 1, 2, 3, 14 i 15 w budynku przy ul. [...] w [...] polegało na przecięciu balustrad balkonowych w dwóch miejscach i wykorzystaniu ich jako furtki wyjściowej na taras. W ocenie organu nadzoru budowlanego przedmiotowe roboty budowlane nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę czy dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Istnienie furtek umożliwia lokatorom ww. lokali bezpośrednie korzystanie z tarasu na płycie garażu podziemnego, ale nie zmienia sposobu jego użytkowania. Mając na uwadze powyższe, w dniu [...] kwietnia 2013r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] wystosował pismo do właścicieli ww. lokali oraz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w którym stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie prac polegających na wykonaniu wyjść z lokali nr 1 3, 14 i 15, w postaci furtki w balustradzie balkonowej, na strop garażu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...]. Pismem z dnia [...]grudnia 2013r. M. S. i M. K. wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym kontekście organ wskazał, że wznowienie postępowania administracyjnego możliwe jest jedynie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu wyjaśniającym w sprawie prac polegających na wykonaniu wyjść z lokali nr 1, 2, 3, 14 i 15 w postaci balustrady balkonowej na strop garażu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy [...] w [...], nie została wydana żadna decyzja administracyjna. Mając na uwadze powyższe, wniosek z dnia [...]grudnia 2013r. o wznowienie postępowania administracyjnego organ uznał za bezprzedmiotowy. Zgodnie z art. 105 §1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej miał obowiązek wydać decyzję o umorzeniu postępowania. M. K. i M. S. wnieśli zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2013 r. o umorzeniu postępowanie administracyjne w sprawie ich wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w odniesieniu do prac polegających na wykonaniu wyjść z pięciu lokali nr 1,2,3,14 i 15 w postaci furtek w balustradach balkonów na strop garażu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu zażalenia wskazali, że samowolne wykonanie furtek w balustradach balkonowych pięciu lokali umożliwia bezpośrednie wyjście pięciu lokatorom z lokali na zewnątrz budynku. Wykonanie tych furtek można potraktować podobnie jak wykonanie dodatkowych drzwi zewnętrznych. Jest to zmiana sposobu użytkowania balkonu oraz przekształcenie powierzchni nieużytkowej dachu garażu na powierzchnię użytkową (taras). Zgodnie z przepisami prawa budowlanego jest to zmiana sposobu użytkowania nie tylko stropu garażu, ale również budynku. Budynek mieszkalny przy ul. [...] został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].04.1995 r. Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, budynek posiada garaż podziemny znajdujący się pod częścią budynku, wysunięty od strony wschodniej o ok. 12 m poza lico budynku. Projekt nie przewiduje żadnej powierzchni tarasowej na stropie garażu podziemnego. Tym samym nie zostały zaplanowane w projekcie budowlanym wyjścia z parterowych balkonów na strop garażu ani schody zewnętrzne umożliwiające wejście lokatorom bezpośrednio na ten strop. Zatem, wbrew temu, co twierdzi organ, według projektu płyta stropu garażu jest powierzchnią nieużytkową - znajduje się na niej pielęgnowany trawnik i elektronicznie sterowany system nawadniania trawnika. Wykonanie wyjść z parterowych balkonów na strop garażu implikuje jego przekształcenie w powierzchnię tarasową. Przepisy art. 29 i 30 Prawa budowlanego nie wskazują, że na wykonanie furtek w balustradach balkonowych oraz wykonanie schodów zewnętrznych na płytę garażu nie jest wymagane pozwolenie lub zgłoszenie. PINB powinien zatem wydać decyzję zobowiązującą mieszkańców, którzy wykonali wyjścia na płytę stropu garażu, do przywrócenia stanu, jaki był w momencie oddania budynku do zasiedlenia, zgodnego z projektem. Odstąpienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego od ścigania samowoli robót budowlanych daje precedens do kolejnych tego typu czynności. Organ nie informował M. S. i M. K. współużytkowników działki położonej przy ul. [...], posiadających status strony, o prowadzonym postępowaniu dotyczącym nielegalnego wykonania furtek w balustradach lokali, z tego powodu postanowili złożyć wniosek o wznowienie postępowania. PINB nie mógł umorzyć postępowania nawet w sytuacji, gdyby stwierdził brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Wykonanie furtek w balustradach balkonowych, było nielegalne, sprzeczne ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa i z zasadami współżycia społecznego, naruszało przepisy art. 202 i 222 § 2 k.c. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2014r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez M. K. i M. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...].12.2013 r.- uchylił w całości zaskarżone postanowienie i na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - odmówił wznowienia postępowania w sprawie prac polegających na wykonaniu wyjść z lokali nr 1, 2, 3,14 i 15 w postaci furtki w balustradzie balkonowej na strop garażu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu, organ odwoławczy wskazał, że wznowienie postępowania administracyjnego - jako szczególny rodzaj procedury, jest możliwe w przypadkach prawem przewidzianych (art. 145 § 1 i art. 145a § 1 K.p.a.). Wzruszenie ostatecznych indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej - składa się z dwóch etapów. W pierwszym, organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, co - w przypadku wznowienia postępowania na żądanie strony - oznacza badanie, czy żądanie wznowienia postępowania zostało zgłoszone przez stronę, czy powołuje ona podstawy wznowienia wymienione w art. 145 § 1 K.p.a. i art. 145a § 1 K.p.a. oraz, czy został zachowany termin do wniesienia o wznowienie postępowania, określony w art. 148 § 1 K.p.a. Ponadto niezbędnym elementem wstępnej weryfikacji wniosku jest ustalenie istnienia i pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej, której wniosek dotyczy. Zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 145, postępowanie wznawia się w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracją. Z materiału dowodowego wynikało, iż sprawa wykonania wyjść z lokali nr 1, 2, 3, 14 i 15 w postaci furtki w balustradzie balkonowej na strop garażu, nie została zakończona ostateczną decyzją administracyjną, co jednoznacznie przesądza o bezprzedmiotowości wniosku skarżących o wznowienie. W sytuacji stwierdzenia przez organ administracji publicznej braku funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej, merytorycznie kończącej sprawę, wznowienie postępowania niemożliwe jest ze względów formalnych. Określenie rodzaju możliwego rozstrzygnięcia w sytuacji zaistnienia negatywnych przesłanek wznowieniowych zawiera przepis art. 149 k.p.a., który obliguje organ do odmowy wznowienia postępowania w formie postanowienia. Jedną z takich przesłanek formalnych jest bezprzedmiotowość wniosku spowodowana brakiem ostatecznej decyzji administracyjnej. Sytuacja taka zaistniała w przedmiotowej sprawie. Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy, w trybie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a., uchylił w całości zaskarżone postanowienie i orzekł co do istoty sprawy. M.K. oraz M. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].02.2014 r. Zaskarżonemu Postanowieniu zarzucili: 1. naruszenie art. 28 k.p.a. polegające na nie uznaniu ich za strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. – skarżący nie wiedząc, na jakim etapie jest prowadzone postępowanie administracyjne, postanowili wnieść o wznowienie i uznanie ich za stronę w prowadzonym postępowaniu administracyjnym 3. naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.k., przez brak wyczerpującego zebrania i rozpoznania całego materiału dowodowego. Domagali się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia oraz wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie prac polegających na wykonaniu wyjść z lokali nr 1, 2, 3, 14 i 15 w postaci furtek w balustradach balkonów na strop garażu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że sprawa nielegalnego wykonania w balustradach balkonów wyjść z lokali 1, 2, 3, 14 i 15 na dach garażu rozpoczęła się 1.12.2011 r. Wówczas Kierownik Administracji Osiedla [...] przychylając się do postulatu zainteresowanych mieszkańców uzyskaniem nie należnych im powierzchni tarasowych, wydał bezprawne pozwolenie na wykonanie wyjść w postaci furtek w balustradach balkonów. Choć przecięcie balustrad w dwóch miejscach może nie wymaga pozwolenia na budowę, ale już wykonanie furtek dających dostęp wyłącznie mieszkańcom parteru do części wspólnej nieruchomości - dachu garażu w celu przekształcenia jego nieużytkowej powierzchni na tarasy stanowi rażące lekceważenie prawa. Zarząd SM [...] nie posiadał uprawnienia od właścicieli odrębnych lokali na przekształcenie części wspólnej nieruchomości - dachu garażu - w tarasy. W planowanej inwestycji u zbiegu ulic [...] i [...], Zarząd SM [...] oficjalnie przewiduje cenę 1.600 zł za 1m powierzchni tarasowej dla potencjalnych nabywców lokali, natomiast w tym budynku rozdał uprzywilejowanym lokatorom powierzchnię tarasową za darmo. Samowolne wykonanie furtek w balustradach balkonowych stanowiło naruszenie art. 22 ust. 3 pkt. 4 ustawy o własności lokali. Udostępnienie do wyłącznego użytku właścicielom lokali 1,2, 3, 14 i 15 dachu garażu o powierzchni około 400 - 450 m stanowiło również naruszenie art. 222 k.c. Była to samowolna zmiana sposobu użytkowania balkonu oraz przekształcenie powierzchni nieużytkowej dachu garażu na powierzchnię użytkową (taras). Według projektu budowlanego płyta stropu garażu była powierzchnią nieużytkową. W tej sytuacji wykonanie wyjść z parterowych balkonów na strop garażu implikuje jego przekształcenie w powierzchnię tarasową. Przepisy art. 29 i 30 Prawa budowlanego nie wskazują, że na wykonanie furtek w balustradach balkonowych nie jest wymagane pozwolenie lub zgłoszenie. PINB powinien wydać decyzję zobowiązując spółdzielnię do przywrócenia balustrad balkonowych do stanu, jaki był w momencie oddania budynku do zasiedlenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie uznał M. S. i M. K. współużytkowników wieczystych działki położonej przy ul. [...], za strony, nie byli oni informowani o przebiegu prowadzonego postępowania administracyjnego. Nie posiadali żadnych informacji o stanie, w jakim znajduje się postępowanie administracyjne. Dlatego postanowili złożyć pisemny wniosek z dnia [...] grudnia 2013 r. o wznowienie postępowania administracyjnego. W sprawie tej powstał chaos proceduralny, a zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a organy mają obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Postępowanie w niniejszej sprawie wymaga przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, tym samym skarga musiała być oddalona. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego wyraźnie regulują formę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Wszczęcie to następuje w drodze postanowienia, odmowa także w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Przed wydaniem postanowienia, a po złożeniu podania o wznowienie postępowania, organ podejmuje określone czynności proceduralne mające na celu rozpoznanie złożonego wniosku, niemniej jednak nie są one podejmowane w ramach postępowania administracyjnego. Gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Przewidziana dla odmowy wznowienia postępowania forma postanowienia, podkreśla formalny charakter tego rozstrzygnięcia. Odmowa wznowienia może nastąpić tylko z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Postanowienie o odmowie wznowienia może być wydane, gdy wznowienie nie jest możliwe z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyny przedmiotowe to m.in. sytuacja, gdy sprawa nie była rozstrzygnięta w formie decyzji lub postanowienia zaskarżalnego. W postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie prac polegających na wykonaniu wyjść z lokali nr 1, 2, 3, 14 i 15 w postaci balustrady balkonowej na strop garażu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy [...] w [...], nie została wydana żadna decyzja administracyjna. Ta okoliczność nie jest kwestionowana nawet przez skarżących. Mając na uwadze powyższe, ich wniosek z dnia [...] grudnia 2013r. o wznowienie postępowania administracyjnego, organ I instancji uznał za bezprzedmiotowy. Następnie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. wydał postanowienie o umorzeniu postępowania. Nie było to jednak rozstrzygnięcie zgodne z obowiązującymi przepisami procedury administracyjnej. W okolicznościach braku funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej, merytorycznie kończącej sprawę, wznowienie postępowania nie było możliwe ze względów formalnych. Jednak sposób postepowania organu administracji, w tym przypadku, zawiera przepis art. 149 k.p.a., który obliguje do odmowy wznowienia postępowania w formie postanowienia. Sytuacja taka zaistniała w przedmiotowej sprawie. Z uwagi na powyższe, słusznie organ odwoławczy, w trybie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a., uchylił w całości zaskarżone postanowienie organu I instancji i na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - odmówił wznowienia postępowania w sprawie prac polegających na wykonaniu wyjść z lokali nr 1, 2, 3,14 i 15 w postaci furtki w balustradzie balkonowej na strop garażu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...]w [...]. Twierdzenia skarżących, oraz zarzuty w odniesieniu do ustaleń i działań jakie w tej sprawie podejmował Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w sposób oczywisty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, nawet gdyby były całkowicie zasadne. Skoro bowiem nigdy w sprawie wykonania wyjść z lokali nr 1, 2, 3, 14 i 15 w postaci furtki w balustradzie balkonowej na strop garażu, nie została wydana ostateczna decyzja administracyjna, to niemożliwe było merytoryczne odniesienie się organu do wniosku skarżących o wznowienie postępowania. W sytuacji stwierdzenia przez organ administracji publicznej braku funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej, merytorycznie kończącej sprawę, odmowa wznowienia postępowania następuje ze względów formalnych. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.