VII SA/Wa 629/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Wojciech Mazur, Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi J.i P. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skargę oddala. VII SA/Wa 629/05 UZASADNIENIE Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] na podstawie art. 262 § 2, art. 263 § 2 oraz art. 123 kpa w zw. z art. 81c ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wobec nie wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem tego organu z dnia [...] listopada 2002 r. zobowiązał J. i P. P. do wpłacenia zaliczki w kwocie 8.000 zł. Przedmiotową zaliczkę organ przeznaczyć miał na pokrycie kosztów sporządzenia dokumentacji inwentaryzacyjnej powykonawczej robót związanych z adaptacją poddasza na lokal mieszkalny w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w W., uwzględniającej dokonane odstępstwa od zatwierdzonej dokumentacji budowlanej i udzielonego pozwolenia na budowę oraz ocenę techniczną w zakresie zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami i Polskimi Normami. W uzasadnieniu podał, że postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. nałożono na inwestorów obowiązek przedłożenia: dokumentacji inwentaryzacyjnej powykonawczej dokonanej adaptacji poddasza na lokal mieszkalny w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym przy ul. [...] w W., uwzględniającej dokonane odstępstwa od zatwierdzonej dokumentacji budowlanej i udzielonego pozwolenia na budowę oraz ocenę w zakresie zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami. Obowiązek ten stał się wymagalny 20 stycznia 2003 r. i nie został wykonany przez zobowiązanych J. i P. P. czego konsekwencją było zobowiązanie od wpłacenia zaliczki na poczet jej sporządzenia na zlecenie organu. Po rozpatrzeniu zażalenia J. i P. P. na postanowienie z dnia [...] czerwca 2003 r. nakładające obowiązek uiszczenia zaliczki w kwocie 8.000 zł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2003 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu stwierdził, że skoro w zakreślonym terminie obowiązek przedłożenia dokumentacji nie został wykonany to prawidłowo -postanowieniem z dnia [...] czerwca 2003 r. organ I instancji nałożył na zobowiązanych obowiązek wpłacenia zaliczki w kwocie 8.000 zł na pokrycie kosztów wykonania dokumentacji inwentaryzacyjnej powykonawczej . Natomiast złożona wraz z zażaleniem na postanowienie "dokumentacja inwentaryzacyjno-powykonawcza dokonanej adaptacji poddasza wraz z oceną w zakresie zgodności wykonanych robót" w ocenie organu nie czyniła zadość wymogom nałożonym w postanowieniu z dnia [...] listopada 2002 r., i nie uwzględniała m.in. tego, że wykonana antresola ze schodami nie była przewidziana projektem pierwotnym. Ponadto przedłożona dokumentacja zawierała braki formalne polegające na tym, że nie została przedłożona w trzech jednobrzmiących egzemplarzach. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli J. i P.P. Po rozpatrzeniu skargi w sprawie o sygn. 7/1V SA 3018/93 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 września 2004 r. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia . W uzasadnieniu wyroku wskazano , że skarga J. i P. P. umożliwiła wyeliminowanie z porządku prawnego wadliwego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003 r. Sąd uznał , że zaskarżone postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej, co stanowiło przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa i zobowiązało Wojewódzki Sąd Administracyjny do stwierdzenia jego nieważności. Jako materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia organ I instancji powołał art. 262 § 2 kpa , art. 263 § 2 kpa i art. 81 c ust 4 Prawa budowlanego. Przepis art. 262 § 2 kpa stanowi, że w uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania. Sąd wskazał, że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że żądanie przez organ zaliczki od strony następuje przez wydanie postanowienia, na które nie służy zażalenie, jako samodzielny środek zaskarżenia . Skoro nie przysługuje prawo zażalenia na postanowienia podejmowane w zakresie postępowania dowodowego, to zgodnie z art. 142 kpa strona może je zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Dlatego postanowienie wydane przez organ II instancji w wyniku rozpatrzenia zażalenia J. i P. P. Sąd uznał za wydane z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego . Po ponownym rozpatrzeniu zażalenia J. i P. P. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2003 r. nakładające obowiązek uiszczenia zaliczki w kwocie 8.000 zł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. na podstawie art. 134 kpa stwierdził niedopuszczalność wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu powołał się na pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2004 r. którym stwierdzono nieważność poprzednio wydanego rozstrzygnięcia , że na postanowienie zobowiązujące do uiszczenia zaliczki związanej z podejmowaniem czynności o charakterze dowodowym samodzielne zażalenie nie przysługuje , a strona może je skarżyć w odwołaniu od decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniesienia zażalenia wnieśli J. i P. P. domagając się jego uchylenia . W jej uzasadnieniu skarżący podnieśli , szereg argumentów z których wynikało , że dokonana przez nich adaptacja poddasza na lokal mieszkalny nie była samowolą budowlaną gdyż wykonana została zgodnie z pozwoleniem budowlanym wydanym przez Urząd Dzielnicowy [...] [...] października 1986 r. Po wykonaniu przedmiotowych robót budowlanych odbiór inwestycji został dokonany przez Urząd Dzielnicy [...] , który wydał w dniu [...] września 1989 r. poświadczenie przyjęcia zgłoszenia użytkowania obiektu budowlanego. Nadto wskazali ,że przedłożyli na żądanie organu nadzoru budowlanego inwentaryzację budowlaną powykonawczą adaptacji poddasza . Z tych okoliczności skarżący wywodzili , że brak było podstaw do żądania sporządzenia dokumentacji inwentaryzacyjnej powykonawczej wykonanej adaptacji poddasza, a następnie żądania zaliczki na jej sporządzenie . W zakresie możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia [...] czerwca 2003 r. skarżący podnieśli, iż złożyli je bowiem pouczenie o przysługującym im prawie zażalenia zostało zawarte w doręczonym odpisie postanowienia . Nadto wskazali na rażąco wygórowaną kwotę żądanej zaliczki. W piśmie procesowym z dnia 6 czerwca 2005 r. skarżący poinformowali Sąd , że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. wydaną na podstawie art. 104 i 105 kpa umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie adaptacji poddasza na lokal mieszkalny w budynku przy ulicy [...] w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie jest zasadna . Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie . Oznacza to , że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie . Zgodnie z art. 134 § 1 wymienionej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy . Granice niniejszej sprawy wyznaczyło zaskarżone postanowienie , które w ocenie Sądu prawa nie narusza . Z tej przyczyny szeroko przedstawione w skardze zarzuty nie podlegały analizie Sądu w tej części , która dotyczyła nieprawidłowości podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego działań ocenianych przez skarżących jako bezpodstawne wobec prezentowanego braku naruszenia przez nich przepisów Prawa budowlanego . Odnosząc się do zaskarżonego postanowienia należy przede wszystkim zauważyć, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie wydane zostało po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2004 r. którym stwierdzono nieważność wydanego poprzednio przez organ postanowienia . Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" związany był oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu Sądu którego działanie było wcześniej przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna zawarta w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 28 września 2004 r. dotyczyła wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Zdaniem Sądu organ dokonał prawidłowej analizy treści tego uzasadnienia . Nie pozostawiało ono wątpliwości , że Sąd uznał , iż nie jest dopuszczalne zaskarżenie w drodze zażalenia postanowienia z dnia [...] czerwca 2003 r. albowiem przepisy prawa nie przewidują takiego środka odwoławczego . Ocena prawna wyrażona w wyroku z dnia 28 września 2004 r. wiąże w sprawie Sąd oraz organ . Oznacza to w praktyce , że ilekroć niniejsza sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd i organ, będą one związane oceną prawną wyrażoną w wymienionym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone w prawem określonym trybie i oczywiście o ile nie ulegną zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie (a te zmianie nie uległy). Należy zdecydowanie podkreślić ,że organ administracji był zobowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego mógł być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Dlatego jedynym możliwym i obiektywnie prawidłowym rozstrzygnięciem organu mogło być stwierdzenie w oparciu o art. 134 kpa , iż zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2003 r. wniesione przez J. i P. P. jest niedopuszczalne . Podnieść należy ,że naruszenie przez organy administracyjne treści art. 153 wskazanej ustawy musiało by spowodować wyeliminowanie wadliwego z tego powodu rozstrzygnięcia już chociażby z uwagi na związanie wcześniej zaprezentowaną oceną prawną także i samego Sądu. Poza tym bez ścisłego stosowania omawianego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania organów administracji . Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji obowiązującą w polskim prawie. Skoro nieskuteczne okazały się zarzuty skarżących a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu to Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) skargę -jako nieuzasadnioną- oddalił.