VII SA/Wa 629/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant referent Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Miasta [...] Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m.[...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Miasta [...] Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m.[...] kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) - po rozpatrzeniu odwołania Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] [...] od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] września 2015 r., wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] na lokal handlowo- usługowo- biurowy w budynku przy ul. [...] na dz. ew. nr [...] z obr. [...] w [...] - utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2015 r. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] lipca 2015 r. do Urzędu [...] wpłynęło złożone przez Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] [...] zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] na lokal handlowo-usługowo-biurowy. Analiza złożonych dokumentów wykazała braki uniemożliwiające prawidłową ocenę zgłoszenia, wobec czego, zgodnie z dyspozycją art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia zgłoszenia poprzez: 1) przedłożenie prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane; 2) przedstawienie rzutu kondygnacji z oznaczonym lokalem objętym przedmiotowym zgłoszeniem, uzgodnionego z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej oraz z państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym w zakresie zgodnym z kompetencjami (§ 2 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; 3) przedstawienie rozwiązań technicznych świadczących o dostępie do pomieszczeń lokalu dla osób niepełnosprawnych, o którym mowa w ww. rozporządzeniu - w terminie 30 dni od dnia doręczenia przedmiotowego postanowienia. Postanowienie zostało odebrane przez wnioskodawcę w dniu 12 sierpnia 2015 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nr [...] Prezydent [...] wniósł sprzeciw do zgłoszenia, z uwagi na nieuzupełnienie zgłoszenia o dokumenty określone postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Inwestor złożył odwołanie od ww. decyzji Prezydenta [...], zarzucając, iż została ona wydana przedwcześnie. W związku z powyższym Prezydent [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2015 r. uchylił w całości własną decyzję Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Z uwagi jednak na fakt, iż w terminie 30 dni od dnia otrzymania ww. postanowienia, tj. do dnia [...] września 2015 r., Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] [...] nie uzupełnił zgłoszenia, Prezydent [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2015 r., na podstawie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] na lokal handlowo- usługowo- biurowy. Od ww. decyzji odwołanie wniósł Zakład Gospodarowania Nieruchomościami Dzielnicy [...]. Rozpoznając odwołanie od ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2015 r. Wojewoda [...] stwierdził, że odpowiada ona prawu. Organ wskazał, że zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zgłoszenia należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Wojewoda [...] stwierdził, że organ I instancji słusznie uznał, po dokonaniu analizy zgłoszenia Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] [...] oraz dołączonych do niego dokumentów, że nie jest ono kompletne i postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nałożył obowiązek uzupełnienia wskazanych w nim braków, w terminie 30 dni od dnia odebrania postanowienia. Zgłaszający odebrał postanowienie w dniu [...] sierpnia 2015 r. i nie uzupełnił wskazanych przez organ I instancji braków w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia, tj. do dnia [...] września 2015 r. Organ zauważył, iż przepis art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego przewiduje sankcję dla inwestorów, którzy w określonym terminie nie dostarczyli, mimo wezwania organu, brakujących dokumentów. W takim przypadku organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek wnieść sprzeciw wobec zgłoszonego zamiaru wykonania obiektu lub robót budowlanych. Wojewoda [...] podkreślił przy tym, że przepisy Prawa budowlanego - art. 71 ust. 2 - jasno i wyraźnie wskazują, jakie załączniki należy dołączyć do zgłoszenia. W ocenie Wojewody [...] nałożenie przez Prezydenta [...] obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o wskazane w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2015 r. dokumenty było zgodne z prawem, a obowiązki nałożone przedmiotowym postanowieniem wynikały wprost z przepisów prawa. Organ stwierdził także, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego dotyczący przekroczenia przez organ terminu na wniesienie sprzeciwu, określonego w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego. Wyjaśnił, iż termin na zgłoszenie sprzeciwu powinien być liczony, w przypadku uzupełnienia zgłoszenia, od daty tego uzupełnienia lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia. Wskazał, że wydanie postanowienia w przedmiocie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerywa 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu, natomiast po uzupełnieniu dokumentów w wyznaczonym przez organ terminie organ ma trzydzieści dni na wniesienie ewentualnego sprzeciwu. W ocenie Wojewody [...] decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] września 2015 r. Nr [...] jest prawidłowa, wobec czego należało utrzymać ją w mocy. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] złożyło Miasto [...] - Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...], zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa poprzez błędne uznanie, że zgłoszenie z [...] lipca 2015 r. było niekompletne, - naruszenie art. 15 kpa poprzez nierozpoznanie w całości istoty sprawy przez organ II instancji, w szczególności przez brak rozważenia zagadnienia kompletności zgłoszenia i zasadności wzywania skarżącego do uzupełnienia zgłoszenia, - naruszenie art. 8 kpa poprzez arbitralne traktowanie skarżącego, wywoływanie u skarżącego błędu i dezorientacji co do jego sytuacji prawnej w postępowaniu, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że 30-dniowy termin na wniesienie sprzeciwu może zostać przerwany przez wydanie postanowienia w przedmiocie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia oraz przez błędne niezastosowanie przedmiotowego przepisu przez organ I instancji, - art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na wezwaniu do uzupełnienia zgłoszenia o inne elementy niż brakujące dokumenty, - art. 71 ust. 3 w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędne niezastosowanie i niewskazanie podstawy prawnej żądania uzupełniania zgłoszenia, - § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że rzut kondygnacji z oznaczonym lokalem wymaga uzgodnienia z właściwym komendantem Państwowej Straży Pożarnej oraz z państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym. W skardze podkreślono, że 30-dniowy termin na wniesienie sprzeciwu jest terminem prawa materialnego, zatem nie podlega on przerwaniu ani wstrzymaniu na skutek czynności administracyjnych, nie podlega też przywróceniu. Zdaniem strony skarżącej organ I instancji naruszył art. 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji o sprzeciwie po upływie ustawowego terminu, zaś organ II instancji naruszył powyższy przepis poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że bieg terminu w nim wskazanego ulega przerwaniu na skutek wydania przez organ postanowienia o obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. Strona skarżąca zarzuciła ponadto, że organ II instancji nie dokonał merytorycznej oceny zgłoszenia i załączonych do niego dokumentów, pod kątem zasadności żądania przez organ I instancji uzupełnienia zgłoszenia, ograniczając się wyłącznie do arbitralnego stwierdzenia, iż Prezydent [...] słusznie uznał zgłoszenie za niekompletne. Wskazano w skardze, że ani Prezydent [...], ani Wojewoda [...], nie wyjaśnili, dlaczego dokumenty określone w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2015 r. są niezbędne i z jakiego przepisu wynika obowiązek ich dołączenia do zgłoszenia. Skarżąca podniosła, że Prezydent [...] zażądał "prawidłowo" wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie wyjaśniając, czego brakowało załączonemu przez wnioskodawcę oświadczeniu. Organ I instancji zażądał również rzutu kondygnacji uzgodnionego z komendantem PSP oraz z państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, powołując się na § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podczas gdy powołany przepis odnosi się do ekspertyzy technicznej wskazującej na odstępstwo od rozporządzenia i nie ma zastosowania do zgłoszenia skarżącego. Również zobowiązanie do przedstawienia "rozwiązań technicznych" nie znajduje, zdaniem skarżącego, podstawy w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Strona skarżąca zauważyła ponadto, że Prezydent m.[...] naruszył zasadę zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 kpa. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. wyznaczono stronie trzydziestodniowy termin na uzupełnienie zgłoszenia (postanowienie zostało doręczone w dniu [...] sierpnia 2015 r.). Przed upływem ww. terminu, w dniu [...] sierpnia 2015 r., strona skarżąca otrzymała decyzję wnoszącą sprzeciw, tym samym w odbiorze strony uzupełnianie zgłoszenia stało się nieaktualne, skoro została wydana decyzja w sprawie. Na skutek złożonego przez stronę odwołania Prezydent [...] w trybie autokontroli w dniu [...] września 2015 r. uchylił własną decyzję. Decyzja o uchyleniu została doręczona skarżącemu w dniu [...] września 2015 r., a w jej treści wskazano, że nie upłynął jeszcze termin na uzupełnienie zgłoszenia, który - zgodnie ze wskazaniem w uzasadnieniu decyzji - upływał w dniu [...] września 2015 r. Trzy dni po doręczeniu ww. decyzji Prezydent [...] ponownie wniósł sprzeciw, wskazując na nieuzupełnienie zgłoszenia w terminie do [...] września 2015 r. W skardze podkreślono, że działanie organu I instancji wywołało zamieszanie i dezorientację po stronie skarżącego. Z jednej strony organ zobowiązał bowiem inwestora do uzupełnienia zgłoszenia, a z drugiej przed wskazanym terminem wniósł sprzeciw. Następnie organ przyznając się do błędu uchylił własną decyzję o sprzeciwie, ale nie wyznaczył ponownie terminu na uzupełnienie zgłoszenia, lecz powołując się na upływ kolejnych dni ponownie wydał decyzję o sprzeciwie. Działanie organu I instancji było całkowicie niezrozumiałe i de facto uniemożliwiało skarżącemu działanie w sprawie, naruszając art. 8 kpa, czego nie dostrzegł organ II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uwzględnił skargę. W przedmiotowej sprawie Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] w dniu [...] lipca 2015 r. dokonał zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] na lokal handlowo- usługowo- biurowy. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] – na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) - wniósł sprzeciw do ww. zgłoszenia, podnosząc, że inwestor nie uzupełnił braków zgłoszenia pomimo nałożenia na niego takiego obowiązku postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...], po rozpoznaniu odwołania Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] [...]. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z wyrażoną w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego każda sprawa administracyjna, która została rozstrzygnięta decyzją organu I instancji, podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu przez organ II instancji. Obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy oznacza, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz zobowiązany jest ponownie sprawę niejako "od nowa" rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania przez ten organ. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że Wojewoda [...] rozpatrując odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2015 r., wnoszącej sprzeciw z uwagi na nieuzupełnienie braków zgłoszenia wskazanych w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2015 r., miał obowiązek dokonać wszechstronnej oceny decyzji i postępowania organu I instancji. W ramach prowadzonego postępowania winien był zatem w szczególności zbadać, czy zobowiązanie inwestora w drodze postanowienia z dnia [...] sierpnia 2015 r. do przedłożenia dodatkowych dokumentów było prawidłowe, tym bardziej, że postanowienie przewidziane w art. 71 ust. 3 jest niezaskarżalne, a konsekwencją jego niewykonania przez inwestora jest wniesienie przez organ sprzeciwu do zgłoszenia. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowe postanowienie stanowiło istotny etap postępowania w sprawie dokonanego zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania, a zakres nałożonych obowiązków mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tym samym akt ten powinien być poddany szczegółowej kontroli organu drugiej instancji. Wojewoda [...] winien był zatem zbadać, czy nałożone postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. obowiązki były zasadne i czy w ogóle miały oparcie w przepisach prawa, a także czy postanowienie nakładające ww. obowiązki było czytelne i zrozumiałe dla inwestora. Podkreślić w tym miejscu należy, że organ może nałożyć na stronę tylko takie obowiązki, jakie wynikają z przepisów prawa. Nakładając na inwestora w trybie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów organ musi nałożone obowiązki w sposób jednoznaczny wyliczyć i powiązać z konkretnymi przepisami prawa. Istotne znaczenie ma przy tym czytelne określenie wymagań organu co do braków i sposobu ich uzupełnienia, nałożenie obowiązków na inwestora winno następować w sposób na tyle precyzyjny, aby zakres wymaganych czynności nie budził wątpliwości, a inwestor miał możliwość takiemu wezwaniu zadośćuczynić. Rozpoznając odwołanie od decyzji Prezydenta [...] Wojewoda [...] zobowiązany był zatem w sposób szczegółowy i wyczerpujący odnieść się do treści postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2015 r., kwestia prawidłowości przedmiotowego postanowienia pozostała natomiast poza rozważaniami Wojewody [...], który tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Wojewoda [...] nie dostrzegł ponadto, że na skutek działań organu pierwszej instancji inwestor został pozbawiony faktycznej możliwości uzupełnienia zgłoszenia. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Prezydent [...] nałożył na Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] obowiązek uzupełnienia zgłoszenia poprzez złożenie dodatkowych dokumentów, wyznaczając na wykonanie tego obowiązku termin 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Postanowienie zostało doręczone inwestorowi w dniu [...] sierpnia 2015 r. Już w dniu [...] sierpnia 2015 r., a więc jeszcze przed upływem wyznaczonego terminu, Prezydent [...] wydał decyzję wnoszącą sprzeciw z uwagi na nieuzupełnienie zgłoszenia. Na skutek odwołania wniesionego przez inwestora, Prezydent [...] w dniu [...] września 2015 r. uchylił w trybie autokontroli własną decyzję, a następnie w dniu [...] września 2015 r. po raz kolejny wniósł sprzeciw, wskazując na nieuzupełnienie zgłoszenia w terminie wyznaczonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., a więc do dnia [...] września 2015 r. Wskazane działania organu I instancji uniemożliwiły inwestorowi ustosunkowanie się do otrzymanego wezwania oraz uzupełnienie zgłoszenia w wyznaczonym przez organ terminie i uchybiały generalnemu obowiązkowi organów prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa (art. 8 kpa). Strona, której postanowieniem organu wyznaczono konkretny termin na wykonanie określonych obowiązków, musi mieć faktyczną możliwość zastosowania się do postanowienia aż do końca wyznaczonego terminu. Strona musi mieć przy tym pewność, że ma wykonać nałożone na nią obowiązki, zwłaszcza, że w pewnych sytuacjach mogą się one dla niej wiązać ze znacznymi wydatkami. W okolicznościach niniejszej sprawy natomiast, skoro w dniu [...] sierpnia 2015 r. została wydana decyzja kończąca postępowanie w sprawie, strona pozostawała w przekonaniu, że uzupełnianie zgłoszenia stało się nieaktualne. Podkreślić trzeba, że każda czynność organu podjęta po wydaniu, na podstawie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, postanowienia zobowiązującego do uzupełnienia zgłoszenia przerywa bieg terminu wyznaczonego postanowieniem i powoduje, że termin ten niejako "odżywa". Organ nie mógł zatem przyjąć, że pomimo wydania przez niego wadliwej decyzji przed upływem wyznaczonego stronie terminu i następnie jej uchylenia, termin wyznaczony stronie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. biegł w sposób nieprzerwany od dnia jego doręczenia stronie. Niedopuszczalne było zatem wyciąganie dla inwestora negatywnych konsekwencji z faktu nieuzupełnienia zgłoszenia do dnia [...] września 2015 r. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni powyższe wskazówki, nadto weźmie pod uwagę, że termin wyznaczony postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. będzie biegł od uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Z powyższych przyczyn Sąd stwierdził, że zarówno decyzja organu pierwszej instancji, jak i zaskarżona decyzja Wojewody [...], wydane zostały z naruszeniem art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz powołanych przepisów postępowania, co obligowało Sąd do ich uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.