VII SA/Wa 63/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant spec. Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2012 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Decyzją z dnia [...] września 2011r, Nr [...] [...] Komendant Wojewódzki Policji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011r. o skierowaniu K. K. na badania psychologiczne oraz decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011r. o skierowaniu K. K. na badania lekarskie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że Komendant Powiatowy Policji w [...] decyzjami z dnia [...] kwietnia 2011r. skierował K. K. na badania lekarskie oraz badania psychologiczne - na podstawie art. 122 ust.1 pkt. 3b oraz art. 124 ust.1 pkt. 2a ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Decyzje organu pierwszej instancji uprawomocniły się wobec niezłożenia od nich odwołań w ustawowym terminie. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpił K. K. wskazując, że decyzje zostały wydane po upływie 30 dni od dnia w którym skarżący kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości. Tymczasem przepis § 2 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15), jak również przepis § 2 ust.1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy (Dz. U. Nr 69, poz. 622) stanowią, że skierowanie na badania może być wydane w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia, w którym strona kierowała pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie jak alkohol, albo od dnia w którym przekroczyła liczbę 24 pkt otrzymanych na podstawie art 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że terminy wskazane w cytowanych przepisach nie są terminami prawa materialnego lecz mają charakter instrukcyjny. Przekroczenie powyższych terminów nie pozbawia organów Policji prawa do skierowania na badania w przypadkach określonych w art. 122 i 124 ustawy Prawo o ruchu drogowym, ani nie pociąga za sobą nieważności decyzji wydanych po upływie tego terminu. Organ pierwszej instancji powołał się na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010r. sygn. I OPS 12/09, w której Sąd uznał, iż: "termin wydania przez organ kontroli ruchu drogowego decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne, o których mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców oraz osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy (Dz.U. Nr 69, poz. 622 ze zm.), jest terminem instrukcyjnym. (NSAiWSA 2010/5/83, LEX nr 577569). Takie samo stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2008r. sygn. I OSK 197/07 w odniesieniu do terminu skierowania na badania lekarskie, wskazując, że terminy jakich mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców oraz osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz w § 2 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004r w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15) są terminami instrukcyjnymi. Komendant Główny Policji po rozpatrzeniu odwołania K. K., decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, wskazując, że terminy, o jakich mowa w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r w sprawie badań psychologicznych kierowców oraz osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004r w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami są terminami instrukcyjnymi, a ich naruszeniu nie można skutecznie przypisać cech rażącego naruszenia prawa. Zdaniem organu odwoławczego rozstrzygająca w tej sprawie jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. (sygn. I OPS 12/09), podjęta na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, w której Sąd uznał, iż termin do wydania przez organ kontroli ruchu drogowego decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne, o którym mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców (...) jest terminem instrukcyjnym. Analogiczna jest również konstrukcja przepisów wykonawczych do art. 122 ust. 1 pkt 3 i art. 124 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, w zakresie 30-dniowego terminu do wydawania skierowań na badania lekarskie i psychologiczne. Stąd też instrukcyjny charakter terminu do wydawania skierowań na badania psychologiczne, o którym mowa w uchwale NSA, będzie odnosił się również do terminu dotyczącego skierowania na badania lekarskie. Organ odwoławczy nie uwzględnił również zarzutu wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na wydaniu decyzji dopiero po 10 miesiącach od chwili popełnia czynu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2011r w przedmiocie skierowania skarżącego na badania psychologiczne i badania lekarskie. Skarżący zarzucił decyzji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. i 105 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a także naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 1/ art. 122 ust. 1 pkt. 3b ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym w zw. § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami z dnia 7 stycznia 2004 r poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, 2/ art. 124 ust. 1 pkt. 2 a ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym w zw. § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy z dnia 1 kwietnia 2005 r poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie. Skarżący wskazał, że termin 30 dniowy określony w powołanych rozporządzeniach jest terminem prawa materialnego, który ze swej natury jest nieprzywracalny albowiem zachowanie tego terminu czy też jego uchybienie w bezpośredni sposób wpływa na sytuację prawno-materialną kierowcy. Istota oraz sens poddania kierowcy prowadzącego pojazd w stanie nietrzeźwości badaniom lekarskim i psychologicznym w trybie powołanych przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym polega na uzyskaniu aktualnych wyników tych badań. Uzyskanie takich wyników jest możliwe jedynie wówczas gdy kierowca został poddany sprawdzeniu predyspozycji psychofizycznych w czasie jak najkrótszym od zdarzenia. Tym samym skoro od zdarzenia tj. od dnia [...] czerwca 2010 r. do dnia wydania decyzji o skierowniu na badania psychologiczne i lekarskie upłynęło ponad 8 miesięcy trudno mówić o zachowaniu 30-dniowego terminu jak i spełnieniu celów określonych we wskazanych normach prawnych. Wskazano również, że wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r., sygn. [...] prawomocnie orzeczono wobec skarżącego zakaz prowadzenia pojazdów - na okres lat 2, tym samym de facto organy policji orzekły o skierowniu na badania osoby, która nie dysponuje w chwili obecnej uprawnieniami do kierowania pojazdami mechanicznymi, co spowodowało naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. Skarżący wskazał, że skoro wydanie decyzji o skierowniu na badania uzależnione było od toczącego się postępowania karnego zasadne było zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy karnej. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, a zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają przepisów prawa. Sąd kontrolował decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] listopada 2011 r utrzymującą w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2011 r odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...]z dnia [...] kwietnia 2011r. o skierowaniu K. K. na badania psychologiczne oraz decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2011r o skierowaniu K. K. na badania lekarskie. Na wstępie należy wskazać, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.). Wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej możliwe jest tylko w ściśle określonych przez Kodeks postępowania administracyjnego lub ustawy szczególne przypadkach. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy naruszenie to, w jednoznacznie ustalonym i bezspornym stanie prawnym, jest oczywiste oraz wyraźne. Z kolei, bezsporny stan prawny oznacza istnienie przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią przepisu wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Oczywistość naruszenia ma miejsce wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazom, zakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa, obowiązki lub ich odmówiono. Aby naruszenie prawa miało charakter rażący treść wydanej decyzji nie mogłaby być akceptowalna jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, a wywołane przez nią skutki musiałyby być niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1 poz. 23; wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, Lex nr 165717). W konsekwencji, stwierdzenie nieważności może dotyczyć przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwić i tolerować. Stwierdzając nieważność decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa konieczne jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego to naruszenie oceniono jako rażące. Badanymi w postępowaniu nadzorczym decyzjami z dnia [...] kwietnia 2011 r., Komendant Powiatowy Policji w [...] skierował K. K. na badanie lekarskie i badanie psychologiczne. Materialno-prawną podstawę decyzji stanowiły przepisy art. 122 ust. 1 pkt 3 lit b w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, art. 124 ust. 1 pkt 2 i 2a Prawa o ruchu drogowym w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy. Zgodnie z treścią art. 122 ust. 1 pkt 3 lit c badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega: 3) kierujący pojazdem skierowany przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli: b) kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu, a § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia stanowi, że kierującemu pojazdem, o którym mowa w art. 122 ust.1 pkt 3 ustawy, skierowanie na badanie lekarskie wydaje komendant powiatowy Policji w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia, w którym nastąpił wypadek drogowy, albo od dnia, w którym kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu. Art. 124 ust. 1 pkt 2 i 2a stanowi, że badaniu psychologicznemu przeprowadzanemu w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem podlega: 2) kierujący pojazdem silnikowym skierowany, w drodze decyzji, przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli: a) kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu, a wydany na jego podstawie § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, że osobie, o której mowa w art. 124 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, decyzję o skierowaniu na badanie psychologiczne wydaje komendant powiatowy (miejski, rejonowy) Policji, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia, w którym kierowała w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie jak alkohol, albo od dnia, w którym przekroczyła liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy. Spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do właściwego zakwalifikowania terminów o jakich mowa w ww. rozporządzeniach. W opinii skarżącego termin 30-dniowy na wydanie decyzji o skierowaniu na badania lekarskie lub psychologiczne jest terminem prawa materialnego, a jego przekroczenie przez organ powoduje, że decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa. Wątpliwości co do charakteru terminu określonego w § 2 ust 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy rozstrzygnęła uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010r. sygn. I OPS 12/09. W przedmiotowej uchwale przyjęto, że termin o którym mowa w § 2 ust 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005r w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy jest terminem instrukcyjnym. W świetle powyższej uchwały za termin prawa procesowego (instrukcyjny) należy uznać również 30-dniowy termin określony w powołanym rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. W sytuacji kiedy przepis jest niejednoznaczny, wymagający interpretacji tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią przepisu wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Trafnie organy obu instancji wskazały, iż kontrolowane w postępowaniu nadzorczym decyzje Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2011r. o skierowaniu K. K. na badania psychologiczne oraz o skierowaniu na badania lekarskie nie są obarczone wadą rażącego naruszenia prawa. Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. i 105 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nadzorczy bada wyłącznie decyzję pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wbrew zarzutowi kontrolowana decyzja nie stała się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na orzeczenie wobec skarżącego zakazu prowadzenia pojazdów na okres 2 lat. Skarżący po upływie terminu, na jaki został orzeczony wyrokiem karnym zakaz prowadzenia pojazdów może ubiegać się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy. Skierowanie na badania psychologiczne oraz badania lekarskie nie ma charakteru dodatkowej kary za popełniony czyn lecz ma na celu orzeczenie istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do kierowania pojazdem. We wskazanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że kierowanie pojazdem w stanie nietrzeźwości czy po użyciu środka działającego podobnie jak alkohol lub wielokrotne naruszenie zasad ruchu drogowego, może uzasadniać przypuszczenie, że osoba kierująca utraciła sprawność psychofizyczną niezbędną do posiadania uprawnień do kierowania pojazdami. Domniemanie to wymaga doprowadzenia do zweryfikowania kondycji psychicznej tej osoby i nie powinno mieć znaczenia, czy skierowanie na takie badania zostałoby jej wydane z przekroczeniem terminu wskazanego w § 2 ust.1 rozporządzenia. Ponadto skierowanie na badania lekarskie i psychologiczne służą zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu drogowego i jego uczestników, a nie ochronie interesu prawnego skierowanej jednostki. Choć należałoby wskazać, że dbałość o stan psychiczny i zdrowotny powinno leżeć również w interesie podmiotu skierowanego na takie badania, w szczególności jeżeli zamierza on powrócić do kierowania pojazdami. W związku z powyższym, nie dopatrując się naruszenia prawa materialnego i procesowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm ), skargę oddalił.