VII SA/Wa 631/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi D. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D. B. kwotę 750 (siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem wydanym dnia [...] stycznia 2014r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 144 Kpa po rozpatrzeniu zażalenia D. B. na postanowienie Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego [...] wydane dnia [...] listopada 2013r. ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej z tytułu budowy budynku gospodarczego z wiatą na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] gm. [...] – utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji . W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ podał, że w trakcie czynności kontrolnych ustalono, że na terenie działki o nr ew. [...] przy ul. [...] gm. [...] (w granicy z działką nr ew. [...]) inwestor zrealizował budynek gospodarczy o wym. 6 m x 3,90 m wraz z wiatą o wym. 9 m x 3,90 m. Zgodnie z oświadczeniem W. B. budynek został wybudowany w 1994r. bez pozwolenia na budowę. Natomiast właściciele działki sąsiedniej o nr ew. [...] wskazali, że obiekt powstał po 2007r. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2013r. organ powiatowy wstrzymał roboty budowlane oraz nałożył na inwestorkę obowiązek przedłożenia dokumentów, umożliwiających legalizację przedmiotowego obiektu. Po wykonaniu przez inwestora obowiązku przedstawienia dokumentów postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013r. organ powiatowy nałożył opłatę legalizacyjną w wysokości 5000 złotych dla D. B., inwestora budowy budynku gospodarczego z wiatą o powierzchni zabudowy 20,30 m2 na terenie działki siedliskowej o nr ew. [...] przy ul. [...] gm. [...] (w granicy z działką nr ew. [...]) wykonanego bez wymaganego zgłoszenia. Na powyższe postanowienie w ustawowym terminie D. B. złożyła zażalenie. W dniu [...] lipca 2013r. postanowieniem Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadzenie w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia, uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia rzeczywistej daty budowy budynku gospodarczego z wiatą o powierzchni zabudowy 20,30 m2 na terenie działki siedliskowej o nr ew. [...] oraz ustalenia czy w/w obiekt został odbudowany w miejscu uprzednio istniejącego budynku gospodarczego. Przy piśmie z dnia [...] września m2013r. organ I instancji przesłał protokół przyjęcia ustnych wyjaśnień z dnia 9 sierpnia 2013r. oraz pismo J. K. i A. G. z dnia 24 sierpnia 2013r. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2013r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu 13 listopada 2013r. inspektorzy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadzili oględziny na przedmiotowe] nieruchomości stwierdzając, ze część kubaturowa i część zadaszona stanowią jeden obiekt budowlany – budynek gospodarczy. W dniu [...] listopada 2013 r. postanowieniem Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 25000 złotych dla D. B. z tytułu budowy budynku gospodarczego z wiatą na terenie działki o nr ew. [...] przy ul. [...] gm. [...] . Po przeanalizowaniu materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji , organ odwoławczy uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął procedurę legalizacyjną w sprawie budynku gospodarczego z wiatą, który został wykonany w warunkach samowoli budowlanej, gdyż inwestor nie legitymował się decyzją o pozwoleniu na budowę w/w obiektu. Podkreślił, że w dniu 13 listopada 2013r. Inspektorzy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadzili oględziny na przedmiotowej nieruchomości potwierdzając, że część kubaturowa i część zadaszona stanowią jeden obiekt budowlany - budynek gospodarczego o łącznych wym. 15,00 m x 3,90 m. Obiekt tj. budynek gospodarczy wraz z wiatą został zrealizowany pod rządami Prawa budowlanego z 1994r. i to te przepisy winny być stosowane w tym przypadku. Również J. K. i A. G. w dniu 19 lutego 2013r zeznali do protokołu z przyjęcia ustnych wyjaśnień, że budynek gospodarczy i wiata powstały po 2007r. Analiza szerokiej dokumentacji fotograficznej potwierdza ten fakt, zwłaszcza zdjęcia satelitarne z dnia 30 kwietnia 2009r. na których wyraźnie widać, że roboty budowlane przy budowie spornego obiektu są w tym okresie w trakcie realizacji. Organ nie dał wiary oświadczeniu D.B., jakoby budynek w stanie surowym bez dachu, lecz z prowizorycznym przykryciem folią istniał od 1994r. do 2011 r., ponieważ dowody zebrane w sprawie - w tym dokumentacja zdjęciowa - przeczą temu faktowi. A zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] prawidłowo zastosował przepisy Prawa budowlanego z 1994r. W myśl art. 28 w/w ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 Prawa budowlanego, gdzie wskazano katalog budowli oraz zakres robót budowlanych wymagających jedynie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolniona została m.in. budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy budynek gospodarczy z wiatą posiada wymiary 15,00 m x 3,90 m. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego sporny budynek gospodarczy wraz z wiatą nie jest wolnostojący, a powierzchnia inwestycji przekracza 25m2. Słusznym zarówno z językowego i technicznego punktu widzenia jest zdefiniowanie budynku wolnostojącego, jako budynku, który nie styka się bezpośrednio z innym budynkiem i nie jest częścią budynku bliźniaczego, segmentem w zabudowie szeregowej lub innej zwartej zabudowie. Jeżeli zatem przedmiotowy budynek wraz z wiatą jako odrębny obiekt przylega do budynku mieszkalnego, nie jest wg w/w definicji budynkiem wolnostojącym i nie jest w takim wypadku możliwe zastosowanie wyłączenia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Odnosząc się do argumentów D. B., iż budynek gospodarczy wraz z wiatą został usytuowany na działce siedliskowej i w związku z tym nie wymaga pozwolenia na budowę, wskazał że zgodnie z art.29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m2. Omawiany obiekt gospodarczy ma powierzchnię większą niż 35 m2 i rozpiętość konstrukcji 6 m (a nie max. 4,80 m), a zatem w/w wyłączenie również nie znajduje zastosowania w stosunku do budynku gospodarczego. Argument skarżącej jest w tym wypadku nietrafny. Załączona przez skarżącą ekspertyza budowlana z dnia 7 grudnia 2013r. sporządzona przez dr inż. L. K. – rzeczoznawcę budowlanego i zawarte w niej wyliczenia miałyby zastosowanie w sytuacji gdyby powyżej budynek gospodarczy wraz z wiatą nie tworzył całości techniczno – budowlanej, a byłyby to obiekty wolnostojące. W myśl powyższych uregulowań w ocenie organu budowa budynku gospodarczego z wiatą winna być poprzedzona uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę od właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej. Takiej zgody inwestor nie uzyskał i zrealizował omawiane roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej. W art. 49 Prawa budowlanego z 1994r. stanowiącym kontynuację przepisów art. 48, została uregulowana procedura legalizacji samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawo budowlane właściwy organ, stwierdzając możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest zobowiązany wydać postanowienie, w którym winien wstrzymać prowadzenie robót budowlanych i nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2. W przedmiotowej sprawie takie postanowienie (Nr [...] z dnia [...].03.2013r.) zostało przez organ powiatowy wydane. Inwestor wywiązał się z nałożonego obowiązku i dostarczył wymaganą dokumentację. Organ nadzoru budowlanego, który otrzymał w wyznaczonym terminie dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3 (traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego jest zobowiązany zbadać: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W przypadku gdy organ nadzoru budowlanego nie stwierdzi nieprawidłowości w wyżej wymienionym zakresie lub nieprawidłowości takie zostaną usunięte w wyznaczonym terminie, w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Do opłaty stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar (art. 59 f oraz art.59 g), z tym że stawka opłaty, wynosząca obecnie - zgodnie z art. 59f ust. 2 - 500 zł, ulega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Warto w tym miejscu zauważyć, że przepisy nie różnicują wysokości opłaty od stopnia zaawansowania robót budowlanych i będzie ona obliczana zawsze według wzoru określonego przez ustawodawcę. Opłata legalizacyjna jest restrykcją przewidzianą przez ustawodawcę za samowolne prowadzenie procesu inwestycyjnego w sprawach objętych przepisami Prawa budowlanego. Organy nadzoru budowlanego nie mają wpływu na wielkość opłat legalizacyjnych, bowiem ich sposób naliczania wynika z mocy samego prawa. Przepisy prawa nie pozwalają organom nadzoru budowlanego na samodzielne ustalanie wysokości opłaty, ani nie przewidują możliwości odstąpienia przez organ od nałożenia opłaty legalizacyjnej. W ocenie organu II instancji w przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego prawidłowo uznał, że istnieje możliwość legalizacji samowolnej budowy przedmiotowego budynku gospodarczego z wiatą. Organ I instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji stanu faktycznego, jak też właściwie wyliczył kwotę opłaty legalizacyjnej, jako iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu (k) oraz współczynnika wielkości obiektu (w). Współczynnik kategorii obiektu budowlanego oraz współczynnik wielkości obiektu określone zostały w załączniku do ustawy Prawo budowlane z 07.07.1994 r. W przypadku w/w obiektu opłata legalizacyjna wyniesie 25 000 zł (stawka opłaty 500 zł x 50 x współczynnik kategorii obiektu budowlanego -1,0 (kategoria III - budynki gospodarcze) współczynnik wielkości obiektu budowlanego - 1,0, tj.: 500zł x 50 x fo x 1,0 = 25 000 zł. Zgodnie z art. 59g ust. 2, który ma tu odpowiednie zastosowanie, opłatę legalizacyjną należy wnieść w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, w kasie właściwego urzędu wojewódzkiego lub na rachunek bankowy tego urzędu. Nieuiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej oznacza zastosowanie przepisu art. 48 w/w ustawy, czyli wydanie nakazu rozbiórki. Natomiast jeżeli inwestor uiści nałożoną opłatę legalizacyjną, to organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o pozwoleniu na wznowienie robót (jeżeli nie zostały zakończone). W tym stanie rzeczy należało utrzymać w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2013r. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła D. B. zarzucające organowi naruszenie art. 7, art. 77 Kpa. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy (art.145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane [...] stycznia 2014r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013r. ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej z tytułu samowoli budowlanej budynku gospodarczego z wiatą na działce nr [...] przy ulicy [...] gm. [...]. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia skład orzekający doszedł do wniosku, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona postanowienie zostało wydana z naruszeniem art138 § 1 pkt1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.") oraz art. 7 k.p.a., art,77§ 1 i § 3 k.p.a., art. 8.0. k.p.a. i art,107 § 3. k.p.a. Zdaniem Sądu stanowiące przedmiot zaskarżenia postanowienie wydane zostało bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art 80. k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako niezbędnego warunku wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99.) W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji, lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszoinstancyjny. W konsekwencji, w myśl art136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony, lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Wymogów powyższych, zdaniem Sądu, wydający postanowienie stanowiące przedmiot skargi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dochował w stopniu zezwalającym na wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia, a tym samym wydane rozstrzygnięcie jest co do meritum co najmniej przedwczesne. Nie wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, o istotnym dla rozstrzygnięcia znaczeniu, zostały bowiem w trakcie postępowania administracyjnego wyjaśnione pozostawiając wątpliwości i luki. Przede wszystkim organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny daty powstania przedmiotowego budynku gospodarczego, ani też wykonanych samowolnie robót. W tym miejscu należy przywołać postanowienie organu odwoławczego z [...] lipca 2013r. ( nr [...]) w uzasadnieniu którego sam [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na konieczność ustalenia daty realizacji budowy, wskazał, na oświadczenia szeregu osób wskazujące datę powstania inwestycji i zasugerował powiatowemu organowi nadzoru budowlanego potrzebę przesłuchania świadków na rozprawie administracyjnej. Organ I instancji w swoim postanowieniu oparł się jedynie na oświadczeniu właścicielki sąsiedniej nieruchomości małżonków K. oraz dokumentacji fotograficznej uznając, że w 2009r. roboty budowlane przy przedmiotowym obiekcie były w trakcie realizacji. Organ jednocześnie nie podjął żadnych innych czynności ( np. przesłuchania wskazanych przez inwestorkę świadków), dla dokonania istotnych ustaleń, nie wyjaśnił w uzasadnieniu wydanego postanowienia przyczyn ograniczenia prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Sąd nie podziela stanowiska organu, że dokumentacja fotograficzna na którą powołuje się w uzasadnieniu postanowienia jednoznacznie wskazuje na fakt realizacji budowy – budynku gospodarczego w 2009r. Ustalenia daty samowolnej budowy przedmiotowego budynku jest niezbędne dla prawidłowego zastosowania przepisów prawa budowlanego z 1974 r. lub z 1994r. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 §1 pkt 1 c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.