VII SA/Wa 632/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, , Sędzia WSA Bożena Wiech – Baranowska (spr.), Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant Ewa Pecelt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzję nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] kwotę 215 (dwieście piętnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją znak [...] wydaną dnia [...] grudnia 2005 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 Kpa uchylił własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r. o wniesieniu sprzeciwu wobec zamiaru wykonania w trybie zgłoszenia przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej Inspektorat w [...] robót budowlanych polegających na rozbiórce trzech budowli hydrotechnicznych - tam poprzecznych (ostróg) o nr [...], [...] i [...], znajdujących się na rzece [...] w miejscowości [...], gmina [...] wobec stwierdzenia istnienia podstawy do jej uchylenia (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa) oraz orzekł o wniesieniu sprzeciwu wobec zamiaru wykonania rozbiórki w/w ostróg, gdyż zgłoszenie dotyczy robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na rozbiórkę. W uzasadnieniu organ podał, iż Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej złożył w dniu [...] lipca 2005 r. zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce trzech ostróg na rzece [...], do czego był zobowiązany prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 2004 r. wydanym w sprawie o sygn. akt [...]. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie ma możliwości zastosowania trybu zgłoszeniowego, o jakim mowa w przepisie art. 31 ust. 2 Prawa budowlanego. W zamkniętym wyliczeniu budów nie wymagających pozwolenia na budowę, ujętych w przepisie art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego, nie wymieniono budowy tam poprzecznych (ostróg). Tym samym, ich budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W konsekwencji rozbiórka tam poprzecznych (ostróg) wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na rozbiórkę, co znajduje uzasadnienie w przepisie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Odwołanie od tej decyzji złożyło Ogólnopolskie Towarzystwo [...], zarzucając organowi naruszenie art. 30 ust. 5 i 6 oraz art. 31 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zdaniem odwołującego się Towarzystwa, podstawa prawna części decyzji, tj. wniesienia sprzeciwu (art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego) dotyczy wyłącznie zgłoszenia zamiaru budowy lub wykonywania prac budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, a nie rozbiórki. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną dnia [...] lutego 2006 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 151 § 1 pkt 1 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że odwołujące się Ogólnopolskie Towarzystwo [...] nie ma przymiotu strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kpa, tj. nie ma interesu prawnego w postępowaniu będącym przedmiotem wznowienia i wobec braku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa należy uznać, że nie było podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Ogólnopolskie Towarzystwo [...]. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, skarżący zarzucił organom naruszenie art. 28 i art. 134 Kpa oraz art. 30 ust. 5 i art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego. Swój interes prawny w przyznaniu przymiotu strony skarżący wywodzi z wyroku Sądu Rejonowego w [...], który nakazał rozbiórkę budowli w [...] po rozpoznaniu powództwa Ogólnopolskiego Towarzystwa [...]. Będąc wierzycielem świadczenia niepieniężnego, posiada ono interes prawny w postępowaniu administracyjnym, niezbędnym dla spełnienia świadczenia przez dłużnika. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Podniósł również, że decyzja o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych skierowana jest wyłącznie do zgłaszającego i tylko on ma prawo kwestionować ją zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. znak [...] uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. znak [...] - uchylającą po wznowieniu postępowania decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2005 r. znak [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania w trybie zgłoszenia robót budowlanych polegających na rozbiórce trzech tam poprzecznych (ostróg) o nr[...], [...] i [...] znajdujących się na rzece [...] w miejscowości [...], gmina [...] - i odmawiająca uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. znak [...]. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem, gdyż została wydana z naruszeniem art. 151 Kpa w związku z art. 107 § 1 Kpa, określającym obligatoryjne składniki struktury decyzji administracyjnej. Na organie administracyjnym spoczywa obowiązek wyboru prawidłowej podstawy prawnej decyzji, a jej uzasadnienie - poza wskazaniem obowiązującej normy prawnej - musi wyjaśnić okoliczności wskazujące na konieczność wydania decyzji w danej sprawie i wobec konkretnych podmiotów oraz wpływ tych okoliczności na treść rozstrzygnięcia, dlatego najistotniejsza wadliwość uzasadnienia polega m.in. na braku jego powiązania z rozstrzygnięciem zawartym w sentencji decyzji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przesłankę jej wydania stanowiło przekonanie organu odwoławczego o braku przymiotu strony postępowania przez Ogólnopolskie Towarzystwo [...], w rozumieniu art. 28 Kpa. Skoro zatem organ II instancji uznał, iż nie można wskazać przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę określenia interesu prawnego skarżącego w postępowaniu będącym przedmiotem wznowienia i nie jest on stroną postępowania, to w konsekwencji prezentowanego stanowiska powinien stwierdzić, że postępowanie zostało wznowione wskutek wniosku podmiotu, który nie był uprawniony do jego złożenia, a zatem - było ono bezprzedmiotowe. Odmawiając przyznania skarżącemu przymiotu strony postępowania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien, działając w trybie art. 138 § 1 pkt 2, uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie prowadzone przez organ I instancji. Uchylając decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. znak [...]i odmawiając uchylenia decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2005 r., organ odwoławczy spowodował niezgodność sentencji decyzji z jej uzasadnieniem - orzekając co do istoty sprawy, sformułował sentencję w sposób sugerujący, iż skarżącemu Towarzystwu przysługuje przymiot strony postępowania, czemu następnie zaprzeczył w treści uzasadnienia. Organ II instancji, wydając decyzję merytoryczną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 151 § 1 pkt 1 Kpa, nieprawidłowo wskazał w uzasadnieniu formalne przesłanki swojego rozstrzygnięcia, wywodzone z braku przymiotu strony postępowania przez Ogólnopolskie Towarzystwo [...]. Stanowiło to naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien wnikliwie rozważyć, czy Ogólnopolskiemu Towarzystwu [...] przysługuje przymiot strony postępowania. Należy bowiem wskazać, iż instytucja umorzenia postępowania administracyjnego stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy i może mieć zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy nie istnieje niezbędny element materialnego stosunku prawnego. W sytuacji zastosowania trybu umorzenia postępowania administracyjnego w przypadku gdy podmiot składający wniosek, nie będąc do tego uprawniony, domaga się rozstrzygnięcia w sprawie, organ winien wydać decyzję umarzającą postępowanie z powołaniem się na brak interesu prawnego. W takim rozstrzygnięciu organ administracji wypowiada się jedynie w przedmiocie braku interesu prawnego i byłoby nieprawidłowym, gdyby w uzasadnieniu decyzji zawarł również kwestie merytoryczne. Jak jednak podniesiono, zagadnienie legitymacji skarżącego Towarzystwa do bycia stroną postępowania wznowieniowego wymaga dokonania przez organ odwoławczy analizy w tym przedmiocie. Wyrok wydany w niniejszej sprawie nie przesądza treści rozstrzygnięcia, jakie podejmie organ ponownie rozpatrujący złożone przez skarżącego odwołanie, ponieważ u uchyleniu przez Sąd zaskarżonej decyzji zadecydowały jedynie formalnoprawne wady postępowania. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Zgodnie z art. 152 cytowanej ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, 205 i 209 w/w ustawy.