VII SA/Wa 635/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi S.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] Nr [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego własną decyzją ostateczną z dnia [...] Nr [...] znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] Nr [...] nakładającą na A. i S.K. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych oraz wykonania robót budowlanych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym z garażem od strony północnej przy ul. [...] w W., działka nr ewid. [...] z obrębu [...] w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem, polegających na rozbiórce dobudowanego garażu od strony północnej o wymiarach 3,16 m x 5,08 m i wysokości maksymalnej 2,70 m- w terminie czterech miesięcy, od kiedy decyzja stanie się ostateczna. Organ I instancji wskazał, że jako podstawę wznowienia postępowania S.K. podniósł przy piśmie z dnia 28.02.2007 r., że przedmiotowy garaż został wybudowany w latach 1990-1994. Ponadto przy piśmie z dnia 7.03.2007 r. wnioskodawca wskazał na złożoną w dniu 19.10.2006 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 19.09.2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1192/06. W związku z powyższym ww. organ przyjął, że co najmniej od daty w/w (tj. 19.10.2006 r.) S.K. posiadał wiedzę o okolicznościach mających stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Organ stwierdził, że wniosek o wznowienie postępowania wnioskodawca złożył w dniu 28 lutego 2007 r. w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego [...], a więc ze znacznym uchybieniem terminu przewidzianego w art. 148 § 1 kpa. na dokonanie czynności. W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] dnia [...] odmówił wznowienia postępowania. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania S. K. decyzją z dnia [...] znak: [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. GINB wskazał, że w związku z tym, że organ I instancji wydał decyzję bez uprzedniego wezwania skarżącego do wskazania decyzji, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, przesłanki wznowienia postępowania oraz terminu, w którym skarżący podjął o niej wiedzę, została naruszona zasada dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w aspekcie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wyrażona w art. 7 k.p.a. oraz zasada wyrażona w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpatrując sprawę pismem z dnia 11.06.2010 r. wezwał na podstawie art. 64 § 2 kpa S.K. do uzupełnienia pisma z dnia 28.02.2007 r. poprzez wskazanie decyzji, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, przesłanki (bądź przesłanek) wznowienia postępowania oraz terminu, w którym podjął o nich wiedzę. W odpowiedzi wnioskodawca nadesłał pismo z dnia 28 czerwca 2010 r. w którym stwierdził, że nie może odpowiedzieć na te pytania, gdyż nie pamięta przesłanek, na podstawie których wnosił o wznowienie postępowania, wskazał również, aby organ o informacje zwrócił się do M.J., któremu dał upoważnienie do reprezentowania go w tej sprawie. Organ I instancji wezwał na podstawie art. 50 § 1 Kpa wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień poprzez wskazanie adresu M.J., a także o przesłanie oryginału lub kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem w/w upoważnienia, gdyż w aktach sprawy brak jest tego dokumentu. Pismem z dnia 26.07.2010 r. wnioskodawca poinformował organ, że nie zna adresu M. J., a upoważnienie zniszczył. Pismem z dnia 16.08.2010 r. organ I instancji ponownie wezwał na podstawie art. 64 § 2 kpa S.K. do uzupełnienia pisma z dnia 28.02.2007 r. Wnioskodawca ponownie wyjaśnił, że nie pamięta jakimi przesłankami kierował się składając wniosek o wznowienie postępowania i wnosił o pozostawienie obecnego stanu zabudowy. Organ I instancji decyzją z dnia [...] Nr [...], odmawiając wznowienia postępowania podniósł, że pomimo trzykrotnego wezwania do złożenia wyjaśnień i uzupełnienia przez S.K. pisma z dnia 28 lutego 2007 r. nie wskazał on decyzji, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, ani przesłanki wznowienia postępowania oraz terminu, w którym podjął o niej wiedzę. Organ zaznaczył, iż nie może stosować wykładni rozszerzającej dotyczącej przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego i z powyższych względów odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzja własną z dnia [...] Nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak: [...] po rozpoznaniu odwołania S.K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy zgodził się z ustaleniami organu I instancji co do stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie podkreślił, że skarżący na etapie postępowania odwoławczego od decyzji PINB [...] z dnia [...] nie był reprezentowany przez M. J. W odwołaniu skarżący podniósł również, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] została wydana bez podstawy prawnej. W związku z tym organ odwoławczy zwrócił się pismem z dnia 18.11.2010 r., znak: DON/ORZ/7100/1609/10 do skarżącego o zajęcie jednoznacznego stanowiska, czy wnosi o wznowienie postępowania zakończonego decyzją [...] WINB z dnia [...] Nr [...] znak: [...] w przedmiocie rozbiórki spornego garażu, czy też o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Skarżący w piśmie z dnia 7.12.2010 r. wskazał, że wnosi o cyt. " ponowne przeanalizowanie akt i wydanie decyzji uwzględniającej wszystkie okoliczności''. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę stwierdził, że skarżący w toku postępowania o wznowienie postępowania - mimo wezwań organów - nie wskazał żadnej z ustawowym przesłanek wznowienia postępowania, jak również terminu, w którym powziął wiedzę o tej przesłance. W związku z powyższym organ uznał, że rozstrzygnięcie organu I instancji było prawidłowe i dlatego utrzymał je w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli S. i A. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucili: - brak dogłębnego wyjaśnienia sprawy, - naruszenie interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Podnieśli, iż skarżący nie mógł brać czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy, ponadto stan faktyczny sprawy został błędnie ustalony ponieważ przedmiotowa budowla nie jest garażem, a wiatą gospodarczą na narzędzia (do budowli nie ma dostępu z ulicy zatem nie da się do niej dojechać samochodem). Wskazali, iż podanie złożone 28.02.2007 r. w imieniu p. K. przez M. J. dotyczyło decyzji PINB z dnia [...] nakazującej rozbiórkę garażu, utrzymanej w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. W czasie bowiem jej złożenia S.K. przebywał w szpitalu, a M.J. posiadał jego upoważnienie. Dodali, iż także A.K. jest osobą od kilku lat przykutą do łóżka i wymagająca stałej opieki zatem także wobec niej zachodzi okoliczność, iż nie mogła brać udziału w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy. Wskazali, iż ze względu na swój wiek i liczne schorzenia oraz brak wykształcenia w zakresie budownictwa zatrudnili do prowadzenia spraw związanych z budową i załatwieniem kwestii formalnych, pozwoleń i uzgodnień fachowca w osobie M.J. i dlatego nie mogą odpowiadać za jego działania lub zaniechania. Podnieśli, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana bez zachowania zasady poszanowania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje : Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wbrew żądaniom skargi, Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Rzeczą tutejszego Sądu, było zatem dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego, oraz trafności ich wykładni. Na wstępie należy wskazać, że każda decyzja ostateczna, zgodnie z zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), podlega szczególnej ochronie w celu zapewnienia stabilności stosunków prawnych, co w konsekwencji stanowi ochronę praw nabytych adresatów tej decyzji. Z tego też względu wzruszenie decyzji ostatecznej może mieć miejsce jedynie w przypadkach ściśle określonych w przepisach prawnych - bez możliwości korzystania z wykładni rozszerzającej przy interpretacji tych przepisów. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie obliguje organ do zbadania, czy łącznie zachodzą formalne przesłanki do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) tj. ustalenia, czy: 1. decyzja, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, jest ostateczna, 2. wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony, 3. podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów określonych w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., 4. żądanie wznowienia postępowania oparte jest na powołaniu wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. przyczyn wznowienia. Wystąpienie łącznie wszystkich wymienionych przesłanek uprawnia organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), natomiast ich brak obliguje organ do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Czynności podjęte przez organ z urzędu przed wydaniem takiego postanowienia nie są czynnościami procesowymi, lecz mają charakter wewnętrzny vide wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r., I OSK 1390/06, ONSA WSA 2008, nr 6, poz. 91; OSP 2009, z. 11, poz. 118, w którym sąd stwierdził, że: "Czynności proceduralne organu po otrzymaniu podania o wznowienie postępowania administracyjnego nie są podejmowane w ramach postępowania w sprawie wznowienia postępowania aż do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego (art. 149 § 1 k.p.a. W tej fazie organ może się wypowiadać jedynie co do zarzutów, a nie ich podstaw - wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1999 r., IV SA 2397/98, LEX nr 47857: "Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a. - organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i 151 k.p.a. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.).Decyzję o odmowie wznowienia postępowania wydaje się wtedy, gdy we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego można jednoznacznie stwierdzić, że nie istnieją podstawy wznowienia. Innymi słowy, wtedy, gdy w podaniu o wznowienie postępowania w żaden sposób nie wskazuje się podstawy wznowienia przewidzianej przepisem art. 145 § 1 [także 145a i 145b ] k.p.a. Sytuacja taka miała miejsce w sprawie niniejszej, bowiem organ dwukrotnie zwracał się do skarżącego z żądaniem wskazania podstawy wznowienia- z wynikiem negatywnym, bowiem S.K. powołując się na swój zły stan zdrowia wyjaśnił, iż nie zna i nie pamięta jakie podstawy wznowienia postępowania miał na uwadze składając wniosek z dnia 28 lutego 2007r. Jednocześnie organ podejmował próbę skontaktowania się z M.J., o którym skarżący twierdzi, iż działał w jego imieniu w toku postępowania zakończonego decyzją [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...]. Jednak brak w aktach sprawy upoważnienia (pełnomocnictwa ) oraz niemożność uzyskania od skarżącego adresu tej osoby, uniemożliwiła organom kontakt z M.J. i weryfikację twierdzeń skarżącego, iż to właśnie on był inicjatorem postępowania wznowieniowego. Należy przy tym podnieść, iż ciężar wykazania, że wniosek o wznowienie powołuję się na podstawę wznowienia określoną w art. 145 § 1 ,145a i 145b k.p.a. oraz że został on wniesiony do organu z zachowaniem terminu o którym mowa w art. 148 kpa obciąża wnioskodawcę i bez jego czynnego udziału okoliczności tych organ nie może ustalić. W tej sytuacji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mogąc zweryfikować czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. musiał odmówić wznowienia na podstawie art. 149 § 3 kpa. Okoliczności wskazane w skardze a dotyczące stanu zdrowia skarżącego i jego żony nie mogły być brane przez organy ani przez Sąd pod uwagę, bowiem jak zostało to wskazane na wstępie ani organy ani Sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie kierują się względami słusznościowymi ani zasadami współżycia społecznego a jedynie zgodnością rozstrzygnięć z przepisami prawa. Również zarzuty odnoszące się do wadliwie ustalonego w toku postępowania zwykłego, stanu faktycznego oraz błędnej w ocenie skarżącego kwalifikacji obiektu jako garaż podczas gdy jest to wiata gospodarcza, trafiają w próżnie, bowiem na tym etapie postępowania kwestie merytoryczne nie były przedmiotem oceny organów a ich decyzje poddane kontroli Sądu maja charakter wyłącznie procesowy. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.