VII SA/Wa 635/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2013 r. sprawy ze skargi R.Z.I. w S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania określonych obowiązków skargę oddala VII SA/Wa 635/13 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także GINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, dalej: k.p.a.), w związku z art. 18 oraz art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015), po rozpatrzeniu zażalenia Rejonowego Zarządu Infrastruktury w S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], nakładające grzywnę na Rejonowy Zarząd Infrastruktury w S. w wysokości 50.000,00 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych) w celu przymuszenia do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. dotyczącym usunięcia nieprawidłowości w budynku warsztatu nr [...] w kompleksie wojskowym nr [...] w S., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia GINB wskazał, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] września 2010 r., nakazał Rejonowemu Zarządowi Infrastruktury w S., wykonanie w budynku warsztatu nr [...] w kompleksie wojskowym nr [...] w S., w terminie do dnia [...] lipca 2011 r., robót polegających na: - naprawieniu pękniętych płyt i żebra stropodachu, pomiędzy osiami 5-6 oraz gzymsu zewnętrznego w osi 6, - naprawieniu zarysowanych ścian podłużnych, - wzmocnieniu pękniętych nadproży nad oknami bram, - wykonaniu opaski przy ścianie podłużnej budynku po stronie okien, po uprzednim rozebraniu istniejącego koryta, Jednocześnie organ ten zakazał użytkowania tego budynku do czasu usunięcia nieprawidłowości. Wobec niewykonania ww. robót [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przesłał upomnienie z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], w którym wezwał zobowiązanego do niezwłocznego wykonania obowiązku, a następnie w dniu [...] grudnia 2012 r. wystawił tytuł wykonawczy [...]. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., nałożył na Rejonowy Zarząd Infrastruktury w S. grzywnę w kwocie 50.000 zł (pięćdziesiąt tysięcy złotych), celem przymuszenia do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. dotyczącym wykonania ww. robót budowlanych w budynku warsztatu nr [...] w kompleksie wojskowym nr [...] w S.. Jednocześnie organ ten wezwał zobowiązanego do uiszczenia nałożonej grzywny, w terminie 7 dni, od daty otrzymania postanowienia. Ponadto ustalił opłatę za wydanie postanowienia w wysokości 68,00 zł (słownie: sześćdziesiąt osiem zł), tak że łączna kwota należności wynosi: 50.068,00 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy sześćdziesiąt osiem złotych). Na ww. postanowienie wniesione zostało zażalenie. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, iż w ocenie zobowiązanego nie zachodzi konieczność pilnego wykonania decyzji, gdyż Zobowiązany wyłączył budynek z eksploatacji, jak również zabezpieczył go przed dostępem osób trzecich. Wyłączenie budynku z eksploatacji w żaden sposób nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi. Wskazano także, że budynek [...] w kompleksie wojskowym [...] w S. został ujęty w centralnym planie remontów nieruchomości resortu obrony narodowej. Zgodnie z powyższym planem, remont budynku przewidziany został na rok 2013 (data zakończenia remontu). Ponadto podniesiono, iż organ nie uzasadnił wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia. Wskazać należy, że grzywna w wysokości 50.000 zł jest grzywną maksymalną dopuszczoną przepisami. Wprawdzie mieści się ona w ustawowym zakresie, jednak organ powinien uzasadnić jej wysokość i odnieść ją do zachowania zobowiązanego. Nie ulega wątpliwości, że zachowanie zobowiązanego w żaden sposób nie uzasadniało kary w maksymalnej wysokości. Podkreślić trzeba, że zobowiązany podjął czynności, z zachowaniem obowiązujących go przepisów ustawy o finansach publicznych i ustawy Prawo zamówień publicznych na wykonanie robót wskazanych decyzją i zlecił wykonanie dokumentacji projektowej remontu przedmiotowego budynku, o czym także zawiadomił organ administracyjny. Obecnie trwa oczekiwanie na wydanie pozwolenia na budowę a jednocześnie rozpoczęta została procedura przetargowa mająca na celu wybór wykonawcy robót budowlanych. Powyższe także winno być uwzględnione przez organ zarówno przy ocenie zasadności nałożenia kary grzywny jak również przy określeniu jej wysokości. Uzasadnienie wysokości grzywny jest ogólnikowe, co pozwala twierdzić, że organ egzekucyjny nie zbadał stopnia zagrożenia jak również nie odniósł wysokości grzywny do możliwości finansowych Obowiązanego, wagi naruszenia i braku istnienia jakiegokolwiek niebezpieczeństwa z uwagi na wyłączenie budynku z eksploatacji. Ponadto zobowiązany podkreślił, że zgłaszał gotowość wykonania decyzji, z uwagi na uwarunkowania obowiązujące w Resorcie Obrony Narodowej, w terminie innym od określonego w decyzji. W dniu [...] października 2012 r. i w dniu [...] listopada 2012 r. zobowiązany wnioskował o przesunięcie terminu wykonania decyzji do dnia [...] grudnia 2014 r., informując, że przedmiotowy obiekt planowany jest do remontu kapitalnego, którego zakres obejmuje zalecenia. Termin zaproponowany przez zobowiązanego pozwoliłby na wykonywanie obowiązków zarządcy nieruchomości w sposób niezakłócony, a jednocześnie, z uwagi na fakt, że obiekt jest wyłączony z eksploatacji i nie zagraża bezpieczeństwu i życiu ludzi pozwoliłby na bezszkodową dla wizerunku urzędu państwowego realizację decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący zauważył, że żaden przepis prawa nie zakazuje uzgodnienia tego terminu ze zobowiązanym, a art. 7 i art. 8 k.p.a sugerują taki właśnie sposób procedowania organu administracji. Następnie wskazał, iż po przeprowadzeniu procedury przetargowej i wykonaniu zamówienia, co będzie miało miejsce w 2013 r., przedmiotowy budynek zostanie w całości wyremontowany zgodnie z założeniami centralnego planu remontów nieruchomości. Wszelkie elementy wykonane w ramach decyzji zostaną w 2013 r. zniweczone i wybudowane ponownie. Powyższe uzasadnia twierdzenie, że wykonanie decyzji będzie skutkowało odpowiedzialnością Szefa Rejonowego Zarządu Infrastruktury w S., na podstawie art. 11 i 15 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Ponadto odwołujący stwierdził, że przedmiotowa decyzja jest nieważna na podstawie art. 156 §1 pkt 6 i 7 k.p.a. GINB ustosunkowując się do zarzutów zażalenia stwierdził, iż norma prawna zawarta w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623,) wskazuje, że decyzje podejmowane na jej podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w treści art. 66 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz nadto obligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Następnie organ ten zauważył, iż zły stan techniczny budynku warsztatu nr [...] w kompleksie wojskowym nr [...] w S. został stwierdzony w oparciu o wnioski i zalecenia wskazane w protokole Nr [...] z dnia [...] września 2008 r. z obowiązkowej pięcioletniej kontroli stanu technicznego tegoż budynku oraz wnioski zawarte w ekspertyzie stanu technicznego budynku nr [...] z czerwca 2010 r. Wskazał, że przedmiotowy budynek, w związku z niespełnieniem wymagań dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa użytkowania, został wyłączony z eksploatacji i odłączony od zasilania elektrycznego. Występujące uszkodzenia konstrukcji budynku, pęknięte płyty i żebro stropodachu oraz ścian i nadproży mogą powodować zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, i nie jest istotne, że budynek jest wyłączony z użytkowania. Dlatego też GINB uznał, iż nałożenie dotkliwej grzywny jest w tych okolicznościach adekwatne. Stwierdził także, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła obraza art. 7 § 2 i 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, która uzasadniałaby postulowane przez Zobowiązanego wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Organ II instancji nie podzielił poglądu, że nieuzasadnione ekonomicznie jest wykonanie wskazanych w decyzji robót budowlanych w związku z planowanym remontem tegoż budynku w 2013 r. GINB zauważył, iż organ administracji nie może opierać swojego rozstrzygnięcia o deklarowane zdarzenia przyszłe. Podkreślił także, iż zobowiązany w swoim zażaleniu potwierdza, że ma ono na celu jedynie odsunięcie w czasie wykonania nakazanych robót z przyczyn związanych z ich planowaniem i finansowaniem. Tymczasem kwestie ekonomiczne związane z planowaniem i finansowaniem nakazanych robót budowlanych nie stanowią, zdaniem organu, podstawy do uznania, że występuje tu interes społeczny, czy też słuszny, a więc taki, który jest godny ochrony i nie stoi w sprzeczności z prawem interes strony, uzasadniający uwzględnienie stanowiska strony. Zgodnie z treścią przepisu art. 5 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 61 ustawy Prawo budowlane, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego obowiązany jest utrzymywać obiekt w należytym stanie technicznym. Oczywistym jest, że wypełnianie tego obowiązku wiązać się może z koniecznością ponoszenia określonych nakładów finansowych. GINB wyjaśnił, że planowanie remontu nie może stanowić, w kontekście celu wynikającego z art. 66 ustawy Prawo budowlane, którym jest przede wszystkim zapewnienie bezpiecznego użytkowania i utrzymania w należytym stanie technicznym obiektu budowlanego, argumentu przemawiającego za zmianą postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Dodatkowo wskazał, iż dla nałożenia obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym nie muszą występować okoliczności wskazujące, że w tym budynku występują zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Art. 66 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie do przypadków zaniedbania obowiązków ze strony właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego w odniesieniu do jego stanu technicznego. GINB, odnosząc się argumentu dotyczącego konieczności wyłonienia wykonawcy robót w formie zamówienia publicznego wskazał, że wedle postanowień ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759), w uzasadnionych okolicznościach, co ma miejsce w niniejszej sprawie, dopuszczalne jest zastosowanie uproszczonych trybów udzielenia zamówienia publicznego, takich jak negocjacje bez ogłoszenia (art. 62 ust. 1 pkt 4 ustawy) albo zamówienie z wolnej ręki (art. 67 ust. 1 pkt 3 ustawy). Na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...] wydane w sprawie utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie nałożenia na Rejonowy Zarząd Infrastruktury w S. grzywny w kwocie 50.000 zł celem przymuszenia do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] grudnia 2012, wniesiono skargę domagając się jego zmiany i umorzenia postepowania w przedmiocie nałożenia grzywny. Skarżący Rejonowy Zarząd Infrastruktury w S. zarzucił naruszenie: - art. 66 ustawy prawo budowlane w zw. z art. 7 § 3 i 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez wydanie tytułu wykonawczego i nałożenie grzywny w celu przymuszenia, podczas gdy zmienił się stan faktyczny będący podstawą wydania decyzji, co spowodowało bezprzedmiotowość wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym; - art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego będącego podstawą wydania zaskarżonego postanowienia, w szczególności poprzez zaniechanie ustalenia czy budynek w dalszym ciągu zagraża bezpieczeństwu, - art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez wybór najbardziej dolegliwego dla Skarżącego środka egzekucyjnego, w postaci grzywny w celu przymuszenia nałożonej w maksymalnej dopuszczonej prawem wysokości. W uzasadnieniu skargi podniesiono ponownie argumenty przedstawione w zażaleniu. W ocenie Skarżącego przestała istnieć przesłanka pozwalająca na nałożenie grzywny w celu przymuszenia, gdyż budynek przestał zagrażać bezpieczeństwu. Wskazano, że w obecnym stanie faktycznym nałożenie grzywny jest absolutnie niecelowe, ponieważ nie spowoduje przyspieszenia wykonania decyzji z uwagi na fakt, że remont budynku został już zaplanowany i rozpoczęty, a i tak Rejonowy Zarząd Infrastruktury w S. zobowiązany jest do zachowania terminów i procedur wskazanych powszechnie obowiązującymi przepisami, to jest ustawą prawo zamówień publicznych i ustawą o finansach publicznych. Wskazał, że organ w żaden sposób nie uzasadnił zastosowanej wysokości grzywny. W opinii skarżącego dokładnie taki sam efekt miałaby grzywna w wysokości 2.000 zł, która jednocześnie nie narażałaby Rejonowego Zarządu Infrastruktury na tak dotkliwą stratę w mieniu. Nałożenie grzywny w maksymalnej wysokości nie spowoduje przyspieszenia wykonania decyzji. Wskazał również, że organ nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów Skarżącego podniesionych w odwołaniu od postanowienia. Uzasadnienie wysokości grzywny faktycznie pominął też Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Tym samym zaskarżone postanowienie naruszyło art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżący podniósł także, że argumentacja organu dotycząca ewentualnego zlecenia wykonania wskazanych robót w trybie negocjacji bez ogłoszenia lub w trybie wolnej ręki świadczy o nieprzeanalizowaniu przesłanek zastosowania tych trybów jak również o nieznajomości orzecznictwa Głównej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, w szczególności w zakresie pojęcia pilnej potrzeby (w odniesieniu do art. 62 PZP) lub natychmiastowego wykonania zamówienia (w odniesieniu do art. 67 PZP). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Skarga nie została uwzględniona, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Zgodnie z art. 15 § 1 ustawy z dnia 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Dz. U. 05.229.1954 - dalej u.p.e.a.), egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W myśl art. 26 ww. ustawy organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, jeżeli zaś wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. W niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2010 r., nakazał Rejonowemu Zarządowi Infrastruktury w S., wykonanie określonych robót budowlanych w budynku warsztatu nr [...] w kompleksie wojskowym nr [...] w S., w terminie do dnia [...] lipca 2011 r. Decyzja ta stała się ostateczna. Następnie ww. organ wystosował do Rejonowego Zarządu Infrastruktury w S. upomnienie z dnia [...] października 2012 r, doręczone [...] pażdziernika 2012r., jednakże skarżący nie wykonał nałożonego obowiązku. Dlatego też organ wystawił tytuł wykonawczy w dniu [...] grudnia 2012 r. Stosowanie do art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, którymi są w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężny: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. W niniejszej sprawie, z uwagi na charakter nałożonego decyzją obowiązku, zastosowanie znajdują dwa rodzaje środków egzekucyjnych, tj. grzywna i wykonanie zastępcze. Zgodnie z art. 119 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie organ prawidłowo zastosował grzywnę w celu przymuszenia, gdyż skarżący nie wykonał nałożonego obowiązku. Zgodnie z ustaleniem GINB zły stan techniczny budynku warsztatu nr [...] w kompleksie wojskowym nr [...] w S. został stwierdzony w oparciu o wnioski i zalecenia wskazane w protokole z dnia [...] września 2008 r. Nr [...] z obowiązkowej pięcioletniej kontroli stanu technicznego tegoż budynku oraz wnioski zawarte w ekspertyzie stanu technicznego budynku nr [...] z czerwca 2010 r. Prawidłowo postąpił organ uznając, że zabezpieczenie budynku przed dostępem osób trzecich nie zabezpiecza naruszonej konstrukcji budynku. Nie jest wykonaniem nałożonego obowiązku, jak też nie stanowi, wbrew twierdzeniom skarżącego, zmiany stanu faktycznego sprawy. Podjęte przez skarżącego czynności zmierzają do naprawienia budynku ale w żadnym razie nie są czynnościami częściowego wykonania obowiązku podlegającego egzekucji. Tylko w przypadku wykonania obowiązku w części lub w całości można mówić o zmianie stanu faktycznego sprawy i zasadnie oczekiwać odstąpienia od egzekucji w zakresie już wykonanym. Słusznie zauważył organ, że na zarządcy obiektu budowlanego ciąży obowiązek jego utrzymania w należytym stanie technicznym. Wiąże się to z koniecznością ponoszenia określonych nakładów finansowych i planowania ich poniesienia we właściwym czasie. Przedmiotowy obiekt od lat był w stanie technicznym wymagającym remontu. Nałożony tytułem egzekucyjnym obowiązek wykonania robót budowlanych uwzględniał odpowiedni okres realizacji ( ponad 10 miesięcy ). Termin ten upłynął bezskutecznie. Upomnienie do wykonania obowiązku zostało wysłane po bezskutecznym upływie kolejnych 14 miesięcy. Zatem przystąpienie do egzekucji było nie tylko uprawnione ale i konieczne. Wysokość grzywny jest adekwatna do wymuszenia wykonania obowiązku. Należy mieć na uwadze, że grzywnę w celu przymuszenia w sprawach budowlanych można nałożyć tylko raz zgodnie z treścią art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie zostało podjęte zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz przepisami Kodeksu postepowania administracyjnego. Podkreślić należy, że w ocenie Sądu zarówno wysokość grzywny, jak i postanowienie o jej nałożeniu odpowiadają prawu. Podnoszone zaś w skardze zarzuty dotyczące odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie odnoszą się do zaskarżonego postanowienia i pozostają poza kontrolą Sądu. Mając na uwadze powyższą argumentację, Sąd orzekł jak w wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).