VII SA/Wa 635/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant spec. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2014 r. sprawy ze skargi G. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz G. K. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r., poz. 267) zwanej dalej k.p.a. , po rozpatrzeniu zażalenia G. K. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...].11.2013 r., Nr [...], znak: [...], odmawiające wszczęcia - na wniosek G. K. - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...].06.2010 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na ociepleniu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. Jak wynika z akt sprawy, G. K. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją organu stopnia podstawowego. Z uwagi jednak na fakt, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem w sprawie, obowiązkiem organu było na nowo ustalić krąg jego stron. Czyniąc zadość powyższemu wymogowi, pismem z dnia 18.09.2013 r., Wojewoda [...] wezwał Skarżącego do udokumentowania posiadania tytułu prawnego do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, jak również "wykazanie indywidualnego interesu prawnego, poprzez wskazanie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, który powodowałby ograniczenie w swobodnym korzystaniu z lokalu będącego własnością wnioskodawcy w budynku mieszkalny przy ul. [...], na skutek wydania ww. rozstrzygnięcia, tj. decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., Organy obu instancji stwierdziły, że prawo do samodzielnego udziału (tj. obok wspólnoty) w postępowaniu administracyjnym członek wspólnoty nie może wywodzić jedynie z faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej. Nieruchomość wspólna pozostaje bowiem w wyłącznym zarządzie wspólnoty (reprezentowanej przez zarząd), rozumianej jako ogół właścicieli lokali, występujących wspólnie (co nie oznacza zgodnie) z mocy prawa, w zakresie czynności dotyczących ustawowej współwłasności nieruchomości wspólnej. Prawo konkretnego członka wspólnoty realizuje się więc poprzez jego członkowstwo we wspólnocie, nie zaś poprzez czynności podejmowane samodzielnie. Członek Wspólnoty Mieszkaniowej może jednak wystąpić we własnym imieniu jako strona postępowania administracyjnego w sprawie, w której może wystąpić także Wspólnota, jeśli wykaże swój indywidualny, własny interes prawny. Organ odwoławczy zauważył, że inwestycja w niniejszej sprawie polega na dociepleniu budynku mieszkalnego. Zamierzone roboty budowlane zostały zaprojektowane wyłącznie na nieruchomości wspólnej. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali, nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. W myśl przyjętych w judykaturze poglądów za elementy takie uważa się fundamenty, dach, ściany nośne, klatkę schodową, przewody, instalacje wodne, ogrzewcze itp. (por. wyrok NSA z dnia 06 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 858/06; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/G1 115/09). Mając ma uwadze zarówno charakter robót budowlanych, jak również stosunkowo niewielki stopień ich uciążliwości organ odwoławczy uznał, że lokal należący do Wnioskodawcy, nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Jak już wskazano wyżej, w każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie danego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość - w przedmiotowym przypadku na lokal mieszkalny - nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, tak rozumiany obszar oddziaływania spornej inwestycji w żadnym wypadku nie obejmuje swym zakresem lokalu Skarżącego. Organ wskazał, że projektowane roboty budowlane nie pozbawiają wnioskodawcy dostępu do światła słonecznego oraz nie emitują ponadnormatywnych uciążliwości. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził, aby planowana inwestycja ograniczała G. K. w możliwości korzystania z należącego doń lokalu mieszkalnego. Innymi słowy, decyzja Prezydenta [...] z dnia [...].06.2010 r., Nr [...], znak: [...], nie kształtuje sfery praw i obowiązków G. K., nie jest on więc stroną postępowania dotyczącego powyższego rozstrzygnięcia. Zdaniem organu również skarżący nie przedstawił takich argumentów, które przemawiałyby za istnieniem jego indywidualnego interesu prawnego do występowania jako strona w postępowaniu dotyczącym spornej inwestycji. Argumenty podnoszone przez Skarżącego, dotyczące "zapewnieniu prawidłowego docieplenia stropu" należy rozpatrywać w kontekście posiadania przez niego - co najwyżej - interesu faktycznego. W skardze domagającej się uchylenia zaskarżonego postanowienia, G. K. stwierdził, organ odwoławczy nie dysponował aktami sprawy wydanie pozwolenia na budowę, którego stwierdzenia nieważności dotyczy przedmiotowe postępowanie, ten sposób organ naruszył art. 7 k.p.a., Strona skarżąca podniosła, że wskazywała podstawę twierdzenia o przysługującym je interesie jawnym we wniesieniu i popieraniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę są wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dnia 12 kwietnia 2002 r., który określają wymogi izolacyjności cieplnej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożonej skardze nie można odmówić słuszności. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...], wydane na podstawie art. 61 a §1 K.p.a. Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6,poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w ari 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art61a §1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisać prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art, 61a§ 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W niniejszej sprawie organy uznały, że przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie wykonywanych robót budowlanych jest okoliczność, iż ustalony przez organ zakres tych robót wpływa wyłącznie na nieruchomości wspólną. Mając ma uwadze zarówno charakter robót budowlanych, jak również stosunkowo niewielki stopień ich uciążliwości zdaniem organu odwoławczego lokal należący do Wnioskodawcy, nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Samo subiektywne odczucie danego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość - w przedmiotowym przypadku na lokal mieszkalny - nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Na wstępnym etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania te kwestie nie mogły być przedmiotem oceny organu, tym bardziej, że zakres i sposób wykonywania tychże robót był kwestionowany przez stronę żądającą wszczęcia postępowania. Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. Zatem, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych , czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Należało zatem przyjąć, że organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy, w sposób nieuprawniony przyjął, iż postępowanie administracyjne nie było wszczęte mimo że organ przeprowadził szereg czynności wyjaśniających i dowodowych. Zaskarżone postanowienie a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały więc wydane z naruszeniem art 61a §1 k.p.a. Z uwagi na to, że przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie wydane w trybie wskazanego art 61a §1 k.p.a. przedwczesna jest na obecnym etapie nie tylko ocena legalności wykonywanych robót budowlanych na działce sąsiedniej z działką skarżącego ale również ocena interesu prawnego strony skarżącej. Do organu administracji należał będzie obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, dokonanie niezbędnych ustaleń odnoszących się praw skarżącego i załatwienie jego żądania w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art, 145 § 1 pkt1 lit. c ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1/ sentencji wyroku. O niewykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art, 152 p.p.s.a., co oznacza, iż uchylone postanowienie nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jego rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny.