VII SA/Wa 637/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2013 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. skargę oddala; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego K. R. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł. (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy). VII SA/Wa 637/13 UZASADNIENIE Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lutego 2013r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98. poz. 1071, ze zm.), oraz art. 11 g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, ze zm.), po rozpoznaniu odwołań T. S. oraz H. M. od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na "Budowie obwodnicy A. w ciągu drogi krajowej nr [...] (na odcinku od węzła A. do węzła S.) i drogi ekspresowej [...] (na odcinku od węzła S. do węzła L.)" - umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ podał, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 11 a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji zezwalającej na budowę obwodnicy A. w ciągu drogi krajowej nr [...] (na odcinku od węzła A. do węzła S.) i drogi ekspresowej [...] (na odcinku od węzła S. do węzła L.), na które składa się: budowa odcinka drogi krajowej nr 8 od km 1+293,52 do km 21+488,77 o długości 20 km 195,25 m, oraz budowa odcinka drogi ekspresowej S 61 od km 0+000 do km 12+750 o długości 12 km 750,00 m. Inwestor wystąpił o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Przedmiotowe postępowanie zakończyło się wydaniem przez Wojewodę [...] w dniu [...] grudnia 2012 r. decyzji Nr [...]. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na "Budowie obwodnicy A. w ciągu drogi krajowej nr [...] (na odcinku od węzła A. do węzła S.) i drogi ekspresowej [...] (na odcinku od węzła S. do węzła L.)", której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Od powyższej decyzji odwołania do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, złożyli m.in. T. S. oraz H. M.. T.S. w odwołaniu z dnia [...] grudnia 2012 r. wskazał, że art. 17 ust. 1, 2, 3, 4 i 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jest niezgodny z Konstytucją RP, żądał unieważnienia decyzji Wojewody [...]. Skarżący podniósł, że w związku z nadużyciami podczas próby realizacji budowy obwodnicy A. w poprzednim wariancie, wnosi o unieważnienie przetargu na tę inwestycję oraz unieważnienia zmówienia na nią. H. M. w odwołaniu z dnia [...] stycznia 2013 r., wniosła o zmianę decyzji poprzez uwzględnienie w niej przejazdu i przechodu przez obwodnicę A. w miejscu przecięcia z tzw. drogą G., względnie samego przechodu w tym miejscu. Skarżąca domagała się przeprowadzenia oględzin dróg dojazdowych do działki nr [...] położonej przy ul. M. w A., stanowiących narzucone warianty w miejsce dotychczasowego przejścia i przejazdu ul. G.. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez brak przejazdu i przechodu przez obwodnicę Augustowa w miejscu przecięcia z tzw. drogą G.; 2. naruszenie art. 77 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin dróg dojazdowych do działki nr 518; 3. naruszenie art. 8 k.p.a., przez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów władzy publicznej; 4. naruszenie art. 11 k.p.a. ; 5. naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy uznał, że zarzuty i wnioski sformułowane w odwołaniach T. S. i H. M. nie odnoszą się do nieruchomości objętych przedmiotową inwestycją drogową. Z analizy znajdującego się w dokumentacji sprawy wypisu z rejestru gruntów jak i z informacji uzyskanej z Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych wynikało, że skarżącemu T. S. nie przysługuje prawo własności, ani też inne prawo rzeczowe do nieruchomości składającej się z działek gruntu o nr ew. [...] i [...] z obrębu P. (KW nr [...]), na które wskazywał w pismach złożonych w czasie trwania postępowania. Natomiast z odwołania H. M. wynika, że jest właścicielką działki o nr [...] położonej na terenie miasta A., która nie jest objęta zakresem przedmiotowej inwestycji drogowej. Skarżący nie figurują jako właściciele ani użytkownicy wieczyści żadnej innej nieruchomości spośród objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, nie przysługuje im ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi publicznej, czy w stosunku do której określono ograniczenia w korzystaniu w związku z koniecznością przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu. Pismem z dnia 23 stycznia 2013 r., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wezwał odwołujących się do wykazania interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Na powyższe wezwanie odpowiedziała skarżąca H. M., natomiast T. S. pozostawił wezwanie bez odpowiedzi. Organ odwoławczy wskazał, że jego obowiązkiem, przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, było ustalenie, czy odwołanie zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do skorzystania z takiego środka zaskarżenia. W sprawie niniejszej, której przedmiotem było zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zastosowanie miał art. 28 k.p.a., gdyż zgodnie z art. 11c ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów tej ustawy. Nie miał natomiast zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zgodnie z którym stronami są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Został on bowiem wyłączony na mocy art. 11 i ust. 1 ww. ustawy. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego środek zaskarżenia. W doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego strony postępowania administracyjnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu o jego naruszeniu, czy wreszcie jego woli prowadzenia określonego postępowania. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Na podstawie art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji może wnieść jedynie strona postępowania zakończonego tą decyzją. W odwołaniu T. S., jak i w odwołaniu H. M. nie przytoczono żadnych argumentów wskazujących na to, aby przedmiotowa inwestycja oddziaływała na sferę praw lub obowiązków skarżących, wynikających z normy prawa materialnego. W odwołaniu T. S. zawarto ogólne odniesienie do ochrony środowiska, ochrony zdrowia i życia ludzkiego oraz zarzuty niezgodności przepisów "specustawy" z Konstytucją RP, a także "licznych błędów, nadużyć, uchybień oraz domniemanych korupcji i psychomanipulacji opinią publiczną", bez wskazania okoliczności, które stanowić by mogły podstawę do uznania, że odwołującemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Fakt przysługiwania prawa własności w stosunku do wskazanych przez skarżącego w odwołaniu nieruchomości objętych przedmiotową inwestycją, nie znalazł potwierdzenia w zapisach właściwej księgi wieczystej. Z ustaleń dokonanych przez organ odwoławczy, wynikało, że T. S. nie figuruje w księdze wieczystej KW nr [...] jako właściciel nieruchomości składającej sic z działek gruntu o nr ew. [...] i [...] z obrębu P. Natomiast głównym zarzutem odwołania H. M. było nieuwzględnienie wniosku o budowę dodatkowego przejścia/przejazdu nad projektowaną obwodnicą A. dla mieszkańców ul. M. w A.. Jednocześnie nieruchomość skarżącej znajduje się w znacznym oddaleniu od przedmiotowego przedsięwzięcia, a układ komunikacyjny zapewniający skarżącej dostęp do drogi publicznej nie został naruszony w wyniku wydania przez Wojewodę [...] decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wobec powyższego organ stwierdził, że skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym opartym na prawie materialnym (czyli wynikającym z obowiązujących przepisów prawa np. norm regulujących kwestie budowlane), lecz jedynie interesem faktycznym opartym na subiektywnym przekonaniu skarżącej, że jest ona stroną postępowania w sprawie o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. T. S. i H. M. nie posiadają uprawnienia do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., skutkowało koniecznością wydania przez organ decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. S.. W skardze wywodził, że są w decyzji błędy, które uniemożliwiają mu prawidłowe zrozumienie jej treści. Skarżący wskazał m.in., iż w przedmiotowym rozstrzygnięciu występuje niezrozumiały dla niego zwrot "organ zważył", co stanowi o uchylaniu się od odpowiedzialności za wydane rozstrzygnięcie. T. S. wskazał również, że we wsi P. na działkach gruntu o nr [...],[...] i [...] znajduje się gospodarstwo rolne należące niegdyś do jego dziadka A. J., które, zdaniem skarżącego, w części stanowi również jego własność, a zatem ma on prawo do współdecydowania o jego przeznaczeniu. Ponadto podniósł, że na początku listopada 2012 r. do Inspekcji Ochrony Środowiska w S. zgłosił fakt nielegalnego składowania śmieci, w tym niebezpiecznych dla środowiska oraz zdrowia i życia ludzkiego, przez aktualnego właściciela ww. działek T. J., któremu jego ojciec (a dziadek skarżącego) przepisał gospodarstwo. Skarżący stwierdził, że jako członek rodu J. ma prawo, a nawet obowiązek, do współdecydowania o losach, przeznaczeniu i zagospodarowaniu rodowego gospodarstwa. Nadto jako obywatel Rzeczypospolitej Polskiej ma prawo do współdecydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenów i przestrzeni należących do Skarbu Państwa. T. S. poinformował, że interesuje się ochroną środowiska i krajobrazu, w tym ochroną zdrowia i życia ludzkiego i na tej podstawie uważa, że przedmiotowa inwestycja drogowa jest formą zniszczenia środowiska, prywatnych gospodarstw wiejskich oraz terenów i przestrzeni wspólnych. Zdaniem skarżącego, przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a w szczególności art. 17 tej ustawy, są niezgodne z Konstytucją RP. Skarżący stwierdził również, że nie zgadza się na likwidację Federacji Z. w B.. Ponadto, jego zdaniem skład Komisji ds. Ochrony Środowiska Województwa [...] wydawał nieobiektywne i stronnicze decyzje, a prywatni inwestorzy wchodzący w jej skład działają na szkodę środowiska, przyrody i ludzi. W skardze T. S. wniósł o unieważnienie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., oraz decyzji Ministra z dnia [...] lutego 2013 r. Poza tym skarżący wniósł o rozpatrzenie sprawy przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przez Prokuratora Generalnego oraz przez sędziów Sądu Najwyższego. Zdaniem T. S., budowa obwodnicy A., obwodnicy S. oraz drogi ekspresowej S [...] spowoduje zniszczenie warunków do zdrowego życia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest bezzasadna. Na podstawie art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji może wnieść jedynie strona postępowania zakończonego tą decyzją. Należało w całości zgodzić się z twierdzeniami organu, iż zarówno materiał dowodowy zebrany w toku postępowania, jak i zarzuty T. S. zawarte w skardze nie wskazywały na jakiekolwiek okoliczności, z których wynikałby interes prawny wnoszącego odwołanie. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego środek zaskarżenia. Interes prawny musi być realny i aktualny, jednocześnie powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu o jego naruszeniu, czy jego woli prowadzenia określonego postępowania. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Subiektywne przekonanie skarżącego, że posiada uprawnienie do współdecydowania o przeznaczeniu objętego przedmiotową inwestycją gospodarstwa rolnego, stanowiącego własność jego krewnego, nie było wystarczającą podstawą do uznania, że zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody [...] wpływa na jego sytuację prawną. Odnosząc się do twierdzenia o braku możliwości zrozumienia zaskarżonej decyzji wobec użytych sformułowań i błędów literowych w jej uzasadnieniu, organ zasadnie stwierdził, iż z uwagi na ich drobny charakter (tzw. literówki) nie powodują one wątpliwości interpretacyjnych co do treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze znajdującego się w dokumentach sprawy wypisu z rejestru gruntów jak i informacji z Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych wynikało, że skarżącemu T. S. nie przysługuje prawo własności, ani też inne prawo rzeczowe do nieruchomości stanowiącej gospodarstwo rolne znajdujące się w miejscowości P. (KW nr [...]), na które wskazywał w pismach złożonych w czasie trwania postępowania. Również twierdzenie o przysługującym mu zachowku po zmarłym dziadku - byłym właścicielu tego gospodarstwa, nie dowodzi posiadania interesu prawnego do działania w przedmiotowej sprawie. Ogólne wskazanie na naruszenia ochrony środowiska, ochrony zdrowia i życia ludzkiego, a także "licznych błędów, nadużyć, uchybień oraz domniemanych korupcji i psychomanipulacji opinią publiczną", bez przytoczenia okoliczności, które stanowić by mogły podstawę do uznania, że odwołującemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogły być brane pod uwagę. Organ nie może bowiem uwzględniać protestów obywateli wyrażających ich osobiste zapatrywania, które pozostają poza ochroną prawną i nie wynikają z norm prawa. Oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między inwestycjami, a istniejącym kształtem środowiska - nie mające prawnego osadzenia - są bezskuteczne. Gołosłowne kwestionowanie zgodności z Konstytucją RP, przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, również nie mogło odnieść skutku bowiem dopóki konstytucyjność znajdującej się w porządku prawnym regulacji ustawowej nie zostanie zakwestionowana w drodze orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, dopóty korzysta ona z domniemania zgodności z ustawą zasadniczą. Wobec powyższego organy orzekające miały obowiązek zastosowania przepisów ustawy, jako właściwych do rozpoznania wniosku inwestora o zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Również pozostałe podniesione przez skarżącego okoliczności dotyczące zawiadomienia organu ochrony środowiska o nielegalnym składowaniu śmieci w gospodarstwie T. J., braku zgody na likwidację stowarzyszenia Federacja Z. w B., czy nieprawidłowego składu Komisji ds. Ochrony Środowiska Województwa [...] pozostają, bez wpływu na ocenę prawidłowości wydanej w sprawie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w zakresie dotyczącym odwołania wniesionego przez T. S.. W tej sytuacji słusznie organ stwierdził, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym opartym na prawie materialnym, lecz jedynie subiektywnym przekonaniem, że jest stroną postępowania w sprawie o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Skoro T. S. nie posiadał uprawnienia do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, to koniecznością było wydanie przez organ odwoławczy decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Nie znajdując podstaw dla uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.