VII SA/Wa 638/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Asesor WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2007 r. sprawy ze skargi K. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. skargę oddala Pismem z dnia 8 lutego 2007r. K. G. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o podjęcie działań nadzorczych wobec sąsiadek E. B. i A. B., które od kilku miesięcy prowadzą prace nad rozbudową budynku mieszkalnego na posesji przy ul. [...] w W. Prace te prowadzone są pomimo zaskarżenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto, przy okazji powyższych robót, zostało wzniesione dodatkowe ogrodzenie wzdłuż graniczącej z wnioskodawcą posesji oraz podmurówka pod jakiś kolejny obiekt. Pismem z dnia 13 października 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował K. G. o przeprowadzonych na ww. posesji oględzinach, w wyniku których ustalono, źe wzniesione ogrodzenie, jest ogrodzeniem wewnętrznym pomiędzy posesjami, nie stanowiącymi miejsc publicznych. Ogrodzenie jest ażurowe, wykonane z gotowych przęseł typu ogrodowego, o wysokości 1,8m. Ponadto wykonano murek stanowiący element małej architektury z cegły klinkierowej, wyłożony od góry ceramicznymi płytkami. Zgodnie z art. 29 ust.1 pkt 23 oraz art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane ( Dz.U. Nr 207, poz.2016 ze zm. ), budowa tego rodzaju ogrodzeń oraz obiektów małej architektury nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Odwołanie od powyższego pisma w dniu 15 listopada 2006r. złożył K. G., wnosząc o uchylenie "decyzji"' i zarzucając naruszenie art. 7,8,9,10 i 77 kpa. Odwołujący podał, że zawiadomienie o oględzinach na ww. posesji zostało doręczone w tydzień po wyznaczonym terminie. Organ naruszył w ten sposób prawa strony i pozbawił odwołującego możliwości zgłaszania uwag i wniosków. K. G. zaprzeczył ustaleniom organu co do wysokości ogrodzenia podając, że przekracza ono wysokość 1,8 m, nie jest w całości "ażurowe" a drewniane przęsła nie gwarantują bezpieczeństwa pożarowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2007r., nr [...], po zapoznaniu się z ww. odwołaniem, na podstawie art. 134 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane ( Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2017 ze zm.) - stwierdził niedopuszczalność odwołania. Organ wskazał, że w sprawie zachodzi niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych, ponieważ zaskarżona czynność nie jest decyzją w konwencjonalnym znaczeniu. Odpowiedź na skargę została udzielona w formie pisma a od pisma nie służy środek odwoławczy. W skardze na powyższe postanowienie K. G. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Rozstrzygnięciu organu wojewódzkiego skarżący zarzucił naruszenie art. 134 kpa oraz art. 7, 8 i 77 kpa w związku z art. 82 ust 1 i art. 82 ust. 1 w kontekście art. 29 ust. 1 pkt 22 i 23 oraz art. 30 ust. 7 pkt 1-4 ustawy Prawo budowlane. Skarżący powtórzył argumentację przedstawioną w odwołaniu dodając ponadto, że okoliczność wydania decyzji w sposób niekonwencjonalny tj. bez zachowania przyjętej zazwyczaj formy, nie ma w sprawie istotnego znaczenia. Natomiast faktem jest, że organy nie udzieliły ochronny prawnej, jakiej miał prawo spodziewać się skarżący. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1271). Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W rozstrzyganej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2007r stwierdził, iż niedopuszczalne jest wniesienie odwołania od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia 13 października 2006r. Podstawową kwestią jest zatem udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy pismo z dnia 13 października 2006r. mogło być uznane za decyzję administracyjną. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że o tym, czy pismo jest decyzją administracyjną, nie decyduje nazwa, ale jego treść ( por wyrok NSA z dnia 03 marca 1998r., IV SA 964/96, LEX 45646 ). Podstawowe elementy, które powinna zawierać decyzja określa art. 107 § 1 kpa, w którym ustawodawca wymienił : oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne - które winno odpowiadać wymogom wskazanym w § 3 tego artykułu - pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja w stosunku do której może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego powinna zawierać pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi. W tym miejscu wskazać należy, że nie wszystkim z wyżej wymienionych elementów przypisuje się jednakową rangę, dopiero bowiem pominięcie niektórych z nich pozbawia akt pisemny charakteru decyzji administracyjnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81 ( OSPIKA 1982, Nr 9 - 10 , poz. 169 , zdanie drugie tezy pierwszej)) - w przypadku naruszeń formy prawnej, jako minimum elementów traktuje się cztery składniki: określenie autora, adresata, rozstrzygnięcie, podpis osoby reprezentującej organ. Brak jednego ze składników albo wyklucza ustalenie podstawowych elementów stosunku prawnego, albo też wskazuje na to, że nie mamy do czynienie z objawem wolu organu, czy - inaczej rzecz ujmując - z czynnością stosowania prawa przez uprawniony podmiot. Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należało, że pismo wystosowane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. nie odpowiada ww. kryteriom, bowiem z jego treści nie sposób wywnioskować, czy jest ono pismem umarzającym postępowanie tj. pismem typu formalnego, czy też udziela merytorycznej odpowiedzi na wniosek skarżącego. Zatem ww. pismo, jako niezawierające minimum elementów, przewidzianych przepisami prawa procesowego, nie mogło być uznane za decyzję administracyjną. Z tego też względu nie mogło stanowić podstawy do wniesienia odwołania. W powyższej sytuacji organ zobligowany był do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych, zgodnie z treścią art. 134 kpa. Na marginesie podkreślić trzeba, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. bezpodstawnie odpowiedział na pismo skarżącego również pismem, bowiem skarżący domagał się skontrolowania obiektów wzniesionych na działce sąsiedniej i wydania nakazu rozbiórki, zatem wniosek ten winien być rozpatrzony poprzez wydanie decyzji pozytywnej bądź negatywnej, w zależności od stanu prawnego i okoliczności faktycznych sprawy. Niewydanie żadnej z takich decyzji niewątpliwie powoduje zwłokę organu w załatwieniu sprawy, którą strona może weryfikować na drodze administracyjnej, ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego włącznie. Powyższe okoliczności pozostają jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, bowiem nie zmieniają faktu, że skarżącemu nie przysługiwało odwołanie od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia 13 października 2006r, jak wywiedziono wcześniej. Z przedstawionych względów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i jako taka podlegała oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).