VII SA/Wa 638/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Justyna Mazur (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. sprawy ze skargi B. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania odwoławczego skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego (dalej: "GINB") postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) (dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu zażalenia U. C. i A. C., na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej także: "[...] WINB") z dnia [...] listopada 2012r., znak: [...], zawieszającego z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej także: "PINB") z dnia [...] lipca 2012r., znak: [...], nakazującej B. B. (dalej także: "skarżąca") rozbiórkę samowolnie wybudowanego w latach 80-tych XX wieku, parterowego obiektu budowlanego, pełniącego funkcję garażu o wymiarach zabudowy wynoszących 7,36 m x 6,54 m, usytuowanego na terenie działki nr [...] w [...] przy ul. [...] - uchylił zaskarżone postanowienie w całości. Postanowienia zostały wydane w następującym stanie faktyczny i prawnym: Decyzją z dnia [...] lipca 2012 roku znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w [...] nakazał skarżącej rozbiórkę samowolnie wybudowanego w latach 80-tych XX wieku parterowego obiektu budowalnego pełniącego funkcję garażu o wymiarach zabudowy wynoszących 7,36 m x 6,54 m, usytuowanego na terenie działki nr [...] w [...] przy ul. [...]. Odwołanie od tej decyzji do [...] WINB złożyła skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W dniu [...] września 2012 roku skarżąca działaniem swojego pełnomocnika wniosła o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...]. Poinformowała jednocześnie o złożeniu w dniu [...] września 2012 roku takiego wniosku. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 roku znak [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w [...], przyjmując za podstawę prawną art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji PINB z dnia [...] lipca 2012 roku, o której mowa wyżej. W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał, iż budynek został samowolnie wybudowany w 1984 roku, to jest pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) (dalej: "Prawo budowlane z 1974 roku"). Z tego względu z uwagi na treść art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) (dalej: "Prawo budowlane z 1994 roku") zastosowanie mają przepisy art. 37 lub 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku. Przywołując treść tych przepisów [...] WINB powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, iż skutki samowoli budowlanej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku należy oceniać w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym, które obowiązują w dacie wydawania decyzji. Jednocześnie po ustaleniu, że obecnie na terenie działki nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ nadzoru budowlanego powinien umożliwić inwestorowi wystąpienie do właściwego organu z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której będzie można ocenić, czy istniejący sposób zagospodarowania działki jest zgodny z obowiązującymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tych okolicznościach rozstrzygnięcie o warunkach zabudowy na wniosek skarżącej z dnia [...] września 2012 roku [...] WINB uznał za zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zażalenie na to postanowienie złożyli U. C. i A. C., którzy wnieśli o uchylenie postanowienia. W uzasadnieniu zażalenia podnieśli między innymi, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na zastosowanie przepisów skutkujących utrzymaniem w mocy decyzji PINB o nakazie rozbiórki, a oczekiwanie na rozstrzygnięcie w przedmiocie warunków zabudowy jest zbyteczne. GINB postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 roku wskazanym na wstępie i zaskarżonym w niniejszej sprawie uchylił postanowienie [...] WINB w całości. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, iż zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Przepis ten stanowi o obligatoryjnym zawieszeniu postępowania przez organ administracji publicznej, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Podniósł, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki, określone w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazał, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do rozpatrzenia odwołania i wydania rozstrzygnięcia. Rozpatrzenie przez Urząd Miejski w [...] wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy dla parterowego obiektu budowlanego pełniącego funkcję garażu o wymiarach zabudowy 7,36 m x 6,54 m, usytuowanego na terenie działki nr [...] w [...] przy ul. [...], nie może stanowić zagadnienia wstępnego i być podstawą do zawieszenia postępowania odwoławczego prowadzonego przez wojewódzki organ nadzoru budowlanego w przedmiocie nakazu rozbiórki ww. budynku. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 roku znak [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dnia [...] marca 2013 roku B. B. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia w całości. Powołując się na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu przywołała stanowisko PINB zawarte w decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. nakazującej rozbiórkę, powołujące się na obecne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wobec zagadnienia zgodności samowolnie wybudowanego przed dniem 1 stycznia 1995 r. obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym w wyroku z dnia 3 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 234/09 stwierdził: "skutki samowoli budowlanej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 1974 r. Nr 38 poz. 229 ze zm.) oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji". Organ stwierdził jednocześnie, iż orzekając w przedmiocie samowoli budowlanej popełnionej w warunkach, o których mowa w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, organy winny mieć na uwadze zgodność budowy obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie wydawania decyzji, a w razie braku planu z ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzją o warunkach zabudowy. Tym samym, jak podniosła skarżąca z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż organ nakazując rozbiórkę oparł się na dwóch przesłankach tj. samowolnej budowie oraz braku przeznaczenia terenu pod zabudowę. Wobec złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] położonej w [...] przy ul. [...], rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie ewentualnej rozbiórki obiektu budowlanego zostało uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Burmistrza [...], który jest organem właściwym w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazała, iż wydanie przez organ decyzji o warunkach zabudowy spowoduje, że nie zostanie spełniona przesłanka braku przeznaczenia pod zabudowę, zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), a wówczas [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchyli decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki. GINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoją dotychczasową argumentację, dodając, iż postępowanie dotyczące rozbiórki przedmiotowego budynku garażowego było już zawieszone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w okresie od [...] października 2010 r. do [...] maja 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2010r., znak: [...], PINB w [...] zawiesił postępowanie uwagi na wystąpienie przez skarżącą z wnioskiem z dnia [...] października 2010 r. do Burmistrza Gminy [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego obiektu budowlanego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011r., sygn. akt [...], uchyliło decyzję Burmistrza [...] ustalającą warunki zabudowy dla tego budynku garażowego i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. Z tego względu PINB w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2012r., znak: [...], podjął zawieszone postępowanie, a następnie wydał decyzję z dnia [...] lipca 2012r., znak: [...], nakazującą skarżącej rozbiórkę ww. budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenia prawa w tym przepisie wskazane. Na wstępie zauważyć należy, iż kontroli w niniejszej sprawie zostało poddane postanowienie GINB z dnia [...] lutego 2013 roku uchylające postanowienie [...] WINB o zawieszeniu postępowania i wywody Sądu w tej sprawie stanowią ocenę zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia i jego jedynie dotyczą. Wbrew zarzutom skargi w ocenie Sądu należy podzielić stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażone w zaskarżonej decyzji o braku podstaw do stwierdzenia zaistnienia przesłanek z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., chociaż z innych względów niż wskazane zaskarżonym postanowieniu. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 roku na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2012 roku nakazującej skarżącej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, który według ustaleń organu został zrealizowany w 1984 roku. Z tego względu organ, poprzez art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 roku, zastosował art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z Prawo budowlane z 1974 roku. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Z przywołanego przez skarżącą w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2010 r. II OSK 234/09 (LEX nr 597505), na który powołał się także PINB wynika, iż "Organy administracji publicznej orzekając w przedmiocie samowoli budowlanej, popełnionej w warunkach, o jakich mowa w art. 103 ust. 2 p.b., winny mieć na uwadze zgodność budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie wydania decyzji a w razie braku planu - z ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzją o ustaleniu warunków zabudowy." Podzielenie wskazanego powyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje, iż rozstrzygnięcie w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działki, na której położony jest sporny obiekt budowlany należałoby uznać za zagadnienie wstępne dla rozstrzygnięcia sprawy ewentualnej rozbiórki tego obiektu. Należy jednak zauważyć, iż z akt administracyjnych wynika, że PINB postanowieniem z dnia [...] października 2010 roku na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszał postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie obiektu budowlanego pełniącego funkcję garażu usytuowanego na działce nr [...] w [...] przy ul. [...] do czasu rozpoznania zagadnienia wstępnego przez Burmistrza Gminy [...], w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Postępowanie było zawieszone do dnia [...] maja 2012 roku, kiedy to postanowieniem z tej daty zostało na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. podjęte. W aktach administracyjnych znajduje się kserokopia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 roku sygn. akt [...], z której wynika, iż w dniu [...] sierpnia 2011 roku została wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji: legalizacja budynku garażowego na działce nr [...] w [...], która to decyzja przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze została uchylona w całości, a postępowanie prowadzone w pierwszej instancji umorzone. Tym samym skoro postępowanie zmierzające do uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy już się toczyło na podstawie wcześniejszego wniosku, postępowania wszczętego wnioskiem z dnia [...] września 2012 r. nie można uznać za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W tych okolicznościach zawieszenie postępowania odwoławczego nastąpiło z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu pozwalającym na jego uchylenie. Tym samym skarga wobec braku podstaw do jej uwzględnienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu, o czym Sąd orzekł w wyroku.