VII SA/Wa 639/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267) w związku z art. 144 Kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1409) po rozpatrzeniu zażalenia P. K. na postanowienie PINB w [...] Nr [...] z dnia [...].01.2013r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia na P. K. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 7.000 zł (słownie: siedem tysięcy złotych) z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia [...].10.2013r. wynikającego z decyzji PINB w [...] Nr [...] z dnia [...].07.2012r., znak: [...], nakazującej dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego - studni głębinowej (demontaż obudowy i zasypanie otworu) zlokalizowanego na działce nr ew. [...], położonej we wsi [...], gm. [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, iż w związku z niewykonaniem przez P. K. obowiązku wskazanego w w/w decyzji PINB w [...] Nr [...] z dnia [...].07.2012r., znak: [...] - organ powiatowy, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego. W dniu [...].10.2013r. zobowiązanemu zostało doręczone upomnienie z dnia [...].10.2013r. wzywające do wykonania w/w obowiązku. W dniu [...].10.2013r. PINB w [...] wystawił tytuł wykonawczy Nr [...], którego doręczenie P. K. w dniu [...].10.2013r. wszczęło przedmiotowe postępowanie egzekucyjne. Następnie postanowieniem Nr [...] z dnia [...].01.2013:r. znak: [...] PINB w [...] nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 7.000 zł (słownie: siedem tysięcy złotych) z powodu uchylania się od wykonania egzekwowanego obowiązku. Po rozpatrzeniu zażalenia P. K. organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nie uiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Wobec powyższego [...] WINB wskazał, że organ egzekucyjny wydając objęte zażaleniem postanowienie Nr [...] zastosował się do dyspozycji cytowanego przepisu. Organ egzekucyjny uzasadnił w sposób nie budzący wątpliwości kwotę, w jakiej ustalił wysokość przedmiotowej grzywny nałożonej na podstawie art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. PINB w [...] uznał, że przedmiotowa kwota grzywny ustalona w wymiarze 7.000 zł ma na celu zapewnienie efektywności prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Kwota ta nie przekracza dopuszczalnych ustawowych granic, w jakich organ egzekucyjny może w sposób uznaniowy ustalić wymiar grzywny w celu przymuszenia. Wskazano, że pomimo faktu, iż decyzja PINB w [...] Nr [...] stała się ostateczna zobowiązany nie wykonał obowiązku z niej wynikającego. W ocenie organu II instancji PINB w [...] zasadnie zastosował w przedmiotowej sprawie środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia wyjaśniając przy tym przesłanki, jakimi kierował się ustalając jej kwotę. Podkreślono, że innym po za grzywną środkiem egzekucyjnym możliwym do zastosowania w niniejszej sprawie jest zastępcze wykonanie egzekwowanego obowiązku na koszt i niebezpieczeństwo podmiotu zobowiązanego. Ponadto według orzecznictwa sądowo - administracyjnego organ egzekucyjny nie ma obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego (wyrok NSA z dnia 16.02.2005r. sygn. akt: OSK 1148/04). Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W związku z powyższym organ II instancji nie mógł na etapie postępowania egzekucyjnego odnieść się do zarzutów merytorycznych dotyczących ostatecznej decyzji PINB w [...] Nr [...]. Nie znaczy to jednak, iż organ nadrzędny jest zwolniony od badania dopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji pod względem formalnym. Kwestia złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji stanowiącej podstawę postępowania egzekucyjnego pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości wydania przez PINB w [...] objętego zażaleniem postanowienia Nr [...]. Wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 07.06.2013r., sygn.. akt: VII SA/Wa 2550/12 oddalił skargę P. K. na decyzję [...] WINB NR [...] z dnia [...].09.2012r. utrzymującą w mocy decyzję PINB w [...] Nr [...] z dnia [...].07.2012r. znak: [...]. Zgodnie z art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nie uiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Ponadto według art. 126 w/w ustawy na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub xv całości. Skargę na tę decyzję złożył P. K. W skardze wywodził, że orzeczony nakaz rozbiórki studni nie był prawidłowy i złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji rozbiórkowej. Wobec powyższego, w jego ocenie postepowanie egzekucyjne winno być wstrzymane do czasu zakończenia postępowania nieważnościowego. Uzasadnienie skargi w większości odnosi się do prawidłowości decyzji PINB w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Grzywna w celu przymuszenia jest jednym ze środków egzekucyjnych i ma zastosowanie między innymi wówczas, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego obowiązku egzekucji o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 EgzAdmU) i może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej (art. 120 § 1 EgzAdmU). Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego (art. 32 EgzAdmU) oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie to powinno zawierać wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie wynikającego przepisów prawa budowlanego, będzie orzeczone wykonanie zastępcze (art. 122 § 2 EgzAdmU). Postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w oparciu o tytuł wykonawczy odpowiadający wszystkim wymogom z art. 27 EgzAdmU. Tytuł ten zawierał pouczenie z art. 33 EgzAdmU, przez taksatywne wymienienie, co może stanowić podstawę zarzutu w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej, w tym między innymi była wskazana niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 § 1 pkt 5 EgzAdmU). Skarżący nie skorzystał ze środka zaskarżenia, jakim jest zgłoszenie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Zwrócić należy również uwagę na okoliczność, że organ egzekucyjny wszczynając postępowanie egzekucyjne badał dopuszczalność egzekucji administracyjnej i prawidłowo ocenił, że tytuł wykonawczy wydany na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. uprawnia go do wszczęcia egzekucji (art. 29 EgzAdmU). Organ wszczynając egzekucję nie jest natomiast uprawnionym do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 EgzAdmU). Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 ustawy (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 ustawy (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu egzekucyjnego zastosowania wobec zobowiązanego środka o takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. W niniejszej sprawie organy egzekucyjne obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 125 § 1 EgzAdmU w razie wykonania obowiązku przewidzianego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Nadto, zgodnie z art. 126 tej ustawy, uiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w części lub całości. Unormowania te wskazują, że środek egzekucyjny w postaci grzywny jest, co do zasady, środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. W przypadku zastosowania tego drugiego środka, zobowiązany do dokonania rozbiórki zostaje bowiem, zgodnie z art. 127 i 133 § 1 EgzAdmU, obciążony pełnymi kosztami wykonania zastępczego. W niniejszej sprawie ustalenie wysokości grzywny powinno było nastąpić na podstawie art. 121 § 2 EgzAdmU. Przepis ten stanowi, że z zastrzeżeniem § 5, każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Przepis ten określa górną granicę grzywny. Organ wymierzając grzywnę na tej podstawie działa w granicach uznania administracyjnego. Uznanie to nie oznacza jednak dowolności, organ winien zatem wskazać przesłanki, jakimi kierował się określając wysokość nałożonej grzywny. Organ winien wziąć pod uwagę takie okoliczności sprawy, jak postępowanie zobowiązanego po orzeczeniu nakazu rozbiórki, przyczyny niewykonania rozbiórki, upływ czasu, w jakim zobowiązany zwleka z wykonaniem nałożonego na niego obowiązku. Rozważając tę kwestię, Sąd uznał, że organy egzekucyjne prawidłowo określiły wysokość grzywny, kierując się przede wszystkim w okolicznościach przedmiotowej sprawy zapewnieniem skuteczności tego środka egzekucyjnego oraz charakterem nałożonego obowiązku. Wysokość wymierzonej grzywny mieści się w granicach wskazanych przez art. 121 § 2 EgzAdmU i została prawidłowo uzasadniona w zaskarżonym postanowieniu. Według Sądu dokonana przez organy ocena nie nosi cech dowolności. Grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nakazu rozbiórki. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego bardziej dolegliwego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Zgodnie z art. 121 § 4 EgzAdmU, w przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wymierzając grzywnę organ musi zatem uwzględnić, że środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, powinien być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi dotyczących prawidłowości decyzji o nakazie rozbiórki, jak i wszelkich okoliczności związanych z jej wydaniem wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 29 § 1 EgzAdmU, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Okoliczności związane z zasadnością orzeczenia nakazu rozbiórki nie podlegają badaniu w postępowaniu egzekucyjnym i nie mogą stanowić argumentów przemawiających przeciwko nałożeniu na skarżących grzywny. Przeciwnie, fakt kwestionowania nakazu rozbiórki, świadczy o braku woli jego wykonania i konieczności zastosowania grzywny w odpowiednio dolegliwej wysokości. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.