VII SA/Wa 639/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak ( spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2017 r. sprawy ze skargi E. C., A. C. i J. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania E. C., A. C. i J. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2015r., Nr [...] nakazującej E. C., A. C. i J. C. rozbiórkę murowanego budynku gospodarczego o wymiarach 4,15 m x 2,00 m i wys. ok. 2,00 m usytuowanego na działce nr ew. [...] położonej w [...] przy ul. [...] (pomiędzy budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym i istniejącym budynkiem gospodarczym) wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W związku z wnioskiem [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 2011r. o sprawdzenie legalności wybudowanych budynków gospodarczych i garażu zlokalizowanych na działce nr ew. [...] w [...] bezpośrednio w granicy działki nr ew. [...] w [...] stanowiącej własność [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, wykonania otworu okiennego w szczycie budynku mieszkalnego a także stanu technicznego, w dniu [...] września 2011r. dokonano czynności kontrolnych na działce nr ew. [...] w [...]. Po wezwaniu inwestora - M. C., na podstawie art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego, do złożenia dokumentów wskazanych w postanowieniu z dnia [...] lutego 2013 r., Nr [...], a następnie ustaleniu stron postępowania w związku ze śmiercią M. C., decyzją z dnia [...] listopada 2014r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał E. C., J. C. oraz A. C. rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 4,00 m x 2,50 m i wys. ok. 2,00 m oznaczonego w dalszej treści nr 1 (poz.1) wykonanego z pustaka, usytuowanego na działce nr ew. [...] położonej w [...] przy ul. [...] (pomiędzy budynkiem mieszkalnym i gospodarczym nr 2) odbudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2015r., Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję, z urzędu uchylił poprzedzające ją postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2013r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał m. in, iż właściwą procedurą legalizacyjną w niniejszej sprawie jest art. 48 Prawa budowlanego. Ponownie prowadząc postępowanie organ powiatowy w dniu [...] marca 2015r. dokonał kontroli obiektu i ustalił, że budynek gospodarczy o wymiarach ok. 4,14 m x 2,00 m i wysokości od strony podwórza ok. 2,00 m usytuowany jest pomiędzy istniejącym na działce budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym i istniejącym budynkiem gospodarczym. Budynek wykonany jako murowany posiada dwie ściany boczne stanowiące ściany zabudowy sąsiedniej, ściana tylna usytuowana w granicy oraz frontowa z otworem drzwiowym. Dach budynku o konstrukcji drewnianej kryty jest "onduliną". Następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie w/w budynku gospodarczego oraz nałożył na E. C., A. C. i J. C. obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów wynikających z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. W wyznaczonym terminie zobowiązani pismem z dnia [...] kwietnia 2015r. wskazali, że stan budynków gospodarczych znajdujących się na w/w działce jest odmienny od stanu przedstawionego w postanowieniach wydanych przez organ I instancji oraz że dokonano zmian sugerowanych przez inspektora dokonującego kontroli w dniu [...] marca 2015r., złożono także wypis z rejestru gruntów, wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z niewypełnieniem wszystkich obowiązków wynikających z postanowienia z dnia [...] kwietnia 2015r. organ powiatowy poinformował zobowiązanych, iż nieprzedłożenie w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma dokumentów wskazanych w postanowieniu spowoduje rozpatrzenie sprawy w oparciu o posiadany materiał dowodowy. Po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu decyzją z dnia [...] września 2015r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał E. C., A. C. i J. C. rozbiórkę. Organ II instancji ponownie rozpoznając sprawę uznał, iż brak jest podstaw do zmiany bądź uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] września 2015r.. Podkreślił, że podczas kontroli w dniu [...] września 2011r. E. C. oświadczyła, że "obiekt został odbudowany po pożarze. Zakres robót był następujący: na istniejących fundamentach wymurowano ściany od strony podwórka oraz od strony działki sąsiedniej, wymieniono konstrukcję dachu oraz jego pokrycie". Jednocześnie z protokołu kontroli wynika, że pozostałe ściany boczne stanowią ściany przyległych budynków mieszkalnego wielorodzinnego i gospodarczego. Słusznie zatem organ powiatowy zakwalifikował w/w roboty budowlane jako odbudowę obiektu, a nie jego remont. Powołując się na art. 28 oraz 29 - 30 Prawa budowlanego organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowy budynek gospodarczy nie jest obiektem wolno stojącym i nie korzysta ze zwolnienia przewidzianego w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem usytuowany jest pomiędzy budynkiem mieszkalnym i gospodarczym nr 2, którego ściany boczne stanowią ściany wspomnianych sąsiednich budynków. Skoro wymóg uzyskania pozwolenia na budowę nie został spełniony, to zasadne było zastosowanie w stosunku do tego obiektu trybu określonego w art. 48 Prawa budowlanego. Analizując okoliczności rozpoznawanej sprawy (wezwanie inwestorów postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015r. do przełożenia stosownych dokumentów, złożone wyjaśnienia w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015r., nadesłane dokumenty przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2015r., pismo organ z dnia [...] sierpnia 2015r.) organ uznał, że nie budzi wątpliwości, że zobowiązani nie przedłożyli żądanej dokumentacji w terminie, więc prawidłowo organ I instancji nakazał rozbiórkę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wnieśli E. C., A. C. i J. C. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 64 § 2 kpa, poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niezebranie oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; - art. 8 kpa, gdyż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie prowadził sprawy w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej; - art. 9 kpa, poprzez nienależyte i niewyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, narażając stronę na szkody w wyniku braku udzielania jej niezbędnych wyjaśnień; - art. 10 § 1 kpa, poprzez niezawiadomienie strony o zakończeniu postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało brakiem możliwości zapoznania się z materiałem sprawy, a także brakiem możliwości zgłoszenia ewentualnych wniosków; - art. 48, art. 49b ust 2 Prawa budowlanego. Skarżący podnieśli, że żądano od nich wciąż nowych dokumentów, nierzadko wymagających sporządzenia przez uprawnionych ekspertów w czasie dłuższym niż narzucany przez Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, co uniemożliwiło dotrzymanie wskazanego przez organ terminu. Skarżący podkreślili, że dołożyli wszelkich starań oraz dokonali wymaganych ustawą czynności koniecznych do legalizacji obiektu, aby sprawę ostatecznie sfinalizować. Dodatkowo na rozprawie w dniu [...] marca 2017r. oświadczyli, że oba budynki powstały ok. 1920r., co potwierdza wpis do ewidencji gruntów. Roboty, które organ zakwalifikował jako odbudowę obejmowały tylko naprawę dachu i nie były następstwem uszkodzeń wywołanych pożarem przedmiotowego budynku. Pożar dotyczył kontenerów na śmieci na sąsiedniej działce, i w jego wyniku doszło do nadpalenia dachu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2016r. poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła z naruszeniem art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawą wydanych decyzji stanowi przepis art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zgodnie z którym, w przypadku niewypełnienia w terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, organ nadzoru budowlanego stosuje przepis ust. 1 – a więc orzeka nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu lub jego części. Jak wynika z akt postępowania Skarżący w wykonaniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015r. (w ostatnim dniu wyznaczonego przez organ terminu) przedłożyli wypis rejestru gruntów, wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] oraz uchwałę w sprawie zmiany tegoż planu. Brak przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego budynku gospodarczego organ uznał za niewykonanie postanowienia z dnia [...] kwietnia 2015r., w konsekwencji czego orzekł rozbiórkę. W związku z powyższym przypomnieć należy, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najdalej idącą i najbardziej dokuczliwą sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Ustawodawca odstępując od orzekania nakazu bezwarunkowej rozbiórki obiektu budowlanego (samowolnie wybudowanego), stworzył możliwość przeprowadzenia postępowania dotyczącego legalizacji dokonanej samowoli budowlanej. Istota regulacji art. 48 Prawa budowlanego, a w szczególności art. 48 ust. 2 i 3 ma na celu umożliwienie inwestorowi wykazania, że budowa zrealizowana bez stosownego pozwolenia nie narusza ustaleń obowiązującego na tym terenie planu zagospodarowania przestrzennego oraz innych przepisów określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wobec tego nakaz rozbiórki obiektu może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2009r. II OSK 1879/07). Jednakże, aby inwestor mógł skorzystać z niniejszego uprawnienia termin zakreślony na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego powinien być realny. Ustawodawca w kwestii długości terminu nie wprowadził żadnych ograniczeń ani nakazów. Termin powinien być zatem ustalony w taki sposób aby nie był zbyt długi (co prowadziłoby w istocie do utrzymywania legalnie stanu niezgodnego z prawem) ale też nie może być zbyt krótki, gdyż wówczas inwestor nie mógłby wywiązać się z nałożonych obowiązków. Wyznaczając stronie termin do dostarczenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy, organ powinien uczynić to w taki sposób, aby wyznaczony termin pozwalał obiektywnie i przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych danej sprawy na wykonanie nałożonych obowiązków. Nie ulega również wątpliwości, że omawiany termin ma charakter procesowy, a nie materialny. Termin ten może być z ważnych powodów skracany lub przedłużany przez organy administracji, w zależności od potrzeb, na wniosek strony. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w utrwalonej linii orzecznictwa sądów administracyjnych. O ile - co do zasady - racje ma organ, że zgodnie z brzmieniem art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, należy nakazać rozbiórkę obiektu, o tyle przepis ten nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie na tym etapie postępowania. Skarżący podjęli bowiem kroki w celu wykonania nałożonych obowiązków i część ich wykonali, co powinno zostać przez organ uwzględnione, tym bardziej, że jak wskazano wyżej termin ich wykonania ma charakter instrukcyjny i jako taki nie może być wykorzystywany przeciwko inwestorowi , który korzysta z przysługującego mu uprawnienia do legalizacji samowoli budowlanej. Niezależnie od powyższego wątpliwości Sądu budzi ustalony przez organ zakres wykonanych przez skarżących robót budowlanych. Organ na podstawie oświadczenia E. C. złożonego do protokołu kontroli, uznał, iż obiekt został po pożarze odbudowany. Okoliczność ta jest kwestionowana przez skarżących, którzy twierdzą, że uszkodzeniu w wyniku pożaru uległ częściowo dach budynku w związku z czym wykonano jedynie niezbędne prace remontowe. Precyzyjne ustalenie zakresu i charakteru wykonanych robót budowlanych jest jednym z podstawowych obowiązków organu nadzoru budowlanego, gdyż przekłada się to na kwalifikację wykonanych robót budowlanych, a w konsekwencji zastosowanie materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia. Z powyżej wskazanych przyczyn Sąd uznał, iż organ z naruszeniem przepisów postępowania nie ustalił istotnych okoliczności sprawy, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718) orzekł, jak w sentencji.