VII SA/Wa 639/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Z.K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Z. K. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z ogrodzeniem, wiatą śmietnikową, instalacjami doziemnymi na dz. ew. nr [...] - 1,5 m od granicy z dz. ew. nr [...] obr. [...] ul. [...], gmina [...]. Decyzja została doręczona w trybie zstępczym uczestnikowi postępowania - tj. Z. K. w dniu [...] grudnia 2017 r. W dniu [...] grudnia 2017 r. na powyższą decyzję zostało złożone w Starostwie Powiatu [...] odwołanie K. i Z. K., podpisane jedynie przez K. K.. Po przekazaniu odwołania Wojewodzie [...], w dniu [...] stycznia 2017 r. organ ten wystąpił do Starostwa [...] z żądaniem przesłania brakujących materiałów dowodowych (w szczególności zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji przez K. i Z. K..). Organ I instancji nadesłał dodatkowe dokumenty, tj.: wniosek K.K. skierowany do Starosty [...] o uzupełnienie decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. (odesłany przy piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. zgodnie z właściwością), decyzje wraz z kopertami oraz zwrotnym potwierdzeniem odbioru nadane do K. K. i Z. K. (doręczone zastępczo dnia [...] grudnia 2017 r.), a także odwołanie z dnia [...] stycznia 2018 r. wywiedzione przez Z. K. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2017 r. II. W tych okolicznościach sprawy Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], działając na postawie art. 134 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.), stwierdził niedopuszczalność odwołania. Jak wyjaśnił w uzasadnieniu, w niniejszej sprawie wystąpił przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia. Zgodnie bowiem z art. 44 k.p.a., w przypadku nieodebrania pisma, operator pocztowy przechowuje je w placówce pocztowej bądź urzędzie właściwej gminy. Po upływie czasu określonego w art. 44 § 1 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane, jest to tzw. fikcja prawna doręczenia. Za datę doręczenia decyzji Starosty Z. K. (dalej również jako Skarżący) uznaje się dzień [...]grudnia 2017 r. Z akt sprawy wynika, że odwołanie zostało wniesione w dniu [...] grudnia 2017 r., a więc przed doręczeniem decyzji. Zgodnie więc z art. 134 k.p.a. należało uznać, że odwołanie z dnia [...] grudnia 2017 r. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2017 r. jest niedopuszczalne z uwagi na brak decyzji w obrocie prawnym, w momencie wniesienia odwołania. III. Skargę na powyższe postanowienie wniósł Z. K., kwestionując je w całości. Rozstrzygnięciu Wojewody [...] zarzucił naruszenie: 1. art. 64 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ wystosowania do Skarżącego wezwania do usunięcia braku formalnego podania w postaci braku podpisu; 2. art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że odwołanie z dnia [...] grudnia 2017 r. zostało wniesione przedwcześnie, co skutkować ma jego niedopuszczalnością. Strona wniosła o uchylenie w całości postanowienia Wojewody oraz orzeczenie o kosztach postępowania. IV. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. Skarga jest zasadna. Należy wskazać, iż istotą niniejszego postępowania jest kontrola aktu, którym organ formalnie zakończył postępowanie odwoławcze z uwagi na przedmiotową niedopuszczalność odwołania, które miało - jak twierdzi - zostać wniesione przedwcześnie, a więc nieskutecznie, bo przed formalnym doręczeniem decyzji adresatowi. W związku z tym należy zwrócić uwagę, iż w myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zaś postanowienie w tej sprawie jest ostateczne, kończy postępowanie w sposób formalny i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.). Wyjaśnić też trzeba, iż art. 134 k.p.a. wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania (przedmiotowe i podmiotowe). Przedmiotowe mają miejsce w przypadku braku przedmiotu zaskarżenia oraz braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy zatem od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. Przeszkody podmiotowe to natomiast sytuacje związane z wywiedzeniem odwołania przez osobę nie legitymującą się prawem do wniesienia takiego środka w myśl art. 28 k.p.a. W art. 129 § 1 i 2 k.p.a. wskazano z kolei, iż odwołanie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Choć niewątpliwie przepis ten w głównej mierze koncentruje się na terminie końcowym na wniesieni odwołania, to jednak w zestawieniu z art. 110 § 1 k.p.a. określa również początek biegu terminu do złożenia odwołania. Zasadą jest więc to, że środek zaskarżenia wniesiony przedwcześnie, tj. zanim decyzja weszła do obiegu prawnego (została doręczona), jest niedopuszczalny w myśl art. 134 k.p.a., albowiem nie może wywoływać skutków prawnych. Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, iż dla skuteczności wniesionego odwołania kluczowe jest, aby w myśl art. 110 § 1 k.p.a. (poprzednio art. 110 k.p.a.) zaskarżany akt administracyjny wszedł do obrotu i znalazł się w posiadaniu strony, chociażby naruszono przepisy regulujące procedurę jego doręczeń (tak wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3095/15). Słusznie podnosi się więc do rangi zasady zapatrywanie, że przepisy dotyczące doręczeń mają przede wszystkim charakter gwarancyjny dla strony postępowania, nie zaś dla organu. Nie można ich więc interpretować na niekorzyść strony podejmującej, być może czasami nieudolnie, czynności zmierzające do merytorycznego zakwestionowania wydanej decyzji. Na tle powyższego należy zauważyć, iż w sytuacji występującej tak jak w sprawie niniejszej istotne jest ustalenie, czy decyzja została doręczona jakiejkolwiek innej stronie (zainteresowanemu), co niewątpliwie spowodowałoby jej wejście do obrotu prawnego (w sprawie występuje kilka stron zainteresowanych). Jako skrajnie formalne należałoby zatem traktować podejście, które w takich okolicznościach sprawy pozbawiałoby stronę uprawnienia do złożenia odwołania z tego tylko powodu, że wniosła je przed formalnym odebraniem decyzji i to w dodatku w trybie doręczenia zastępczego. Taka wykładnia art. 134 w zw. z art. 129 § 2 i art. 110 § 1 k.p.a., jako błędna, narusza zasady ogólne postępowania wyrażone w art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 9 k.p.a. W konsekwencji, należy stwierdzić, iż Wojewoda naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w ogóle nie ustalając w jakiej dacie zaskarżona decyzja została doręczona innym uczestnikom postępowania, a w związku z tym kiedy weszła do obrotu i czy odwołanie wniesione przez Z.K. w dniu [...] grudnia 2017 r. złożono po wejściu decyzji do obrotu prawnego. VI. Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje także, iż organ naruszył art. 134 w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niezwykle formalistyczne spojrzenie na kwestię wniesionego odwołania i przyjęcie, iż jest nim tylko i wyłącznie pismo Strony z dnia [...] grudnia 2017 r. Organ w ogóle nie odnosi się do zagadnienia dotyczącego pisma Skarżącego z dnia [...] stycznia 2018 r., w którym ta wyjaśnia co należy traktować jako odwołanie. Jest niekwestionowane, iż decyzja została Skarżącemu doręczona w trybie zastępczym w dniu [...] grudnia 2017 r. Niewątpliwie więc pismo z dnia [...] stycznia 2018 r. wniesione zostało w przewidzianym 14-dniowym terminie na złożenie odwołania. Tym samym organ winien był rozpoznać je merytorycznie, a nie koncentrować się na rozdzielaniu pism Skarżącego i formalnym zakończeniu postępowania co do jednego z nich. VII. Reasumując, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. O zwrocie kosztów postępowania w kwocie 597 złotych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). W kontekście podstawy uchylenia postanowienia Sąd za zbędne uznaje odnoszenie się do zarzutu nr 1 skargi, wskazującego na naruszenie przez organ art. 64 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wystosowania do Skarżącego wezwania do usunięcia braku formalnego podania w postaci umieszczenia na nim podpisu. Choć istotnie należy zastrzec, iż brak podpisu pod odwołaniem jest wadą istotną postępowania, bowiem nie pozwala przyjąć, aby nieopatrzone tym podpisem pismo Strony wywoływało zamierzone skutki, to jednak z uwagi na dalej idące podstawy uchylenia postanowienia, uchybienie w tym zakresie nie ma znaczenia dla całokształtu sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ oceni merytorycznie odwołanie, o ile nie występują inne przeszkody uniemożliwiające takie działanie (wyjaśnienia wymaga bowiem kwestia wniosku o uzupełnienie zaskarżonej decyzji wywiedzionego przez K. K.).